Становление российского федерализма

Оказание усиленной служебной помощи отличает от федеративной интервенции то, что не федеральное правительство инициирует применение дополнительных сил полиции или федеральной пограничной охраны, а сама земля просит об их предоставлении. Правительство земли, даже в случае принятия такого рода помощи, остается самостоятельным и не подлежит указаниям со стороны федерального центра.

Кроме усиленного варианта служебной помощи Основной Закон Германии предусматривает, что все федеральные органы власти и органы власти земель должны оказывать друг другу взаимную правовую и служебную помощь (ч.1 ст.35 ОЗГ). Российская конституция не содержит подобной нормы. Как отмечают некоторые отечественные правоведы, взаимоотношения между органами субъектов Российской Федерации носят неопределенный характер, юридически их ничто не обязывает к осуществлению взаимопомощи.

Федеративное принуждение (Bundeszwang) - наиболее жесткое средство правового воздействия федерального центра на земли (ст.37 ОЗГ), которое должно применяться только в том, случае если воздействие более мягких мер на земли осталось безуспешным. Меры федерального принуждения применяются при наличии двух предпосылок: 1) земля не выполняет возложенных на нее Основным Законом или другим федеральным законом обязанностей: 2) согласие Бундесрата на применение принуждения.

Основной Закон Германии не конкретизирует, что именно может использовать федерация по отношению к земле, не выполняющей требования федерального законодательства. Устанавливается, что федеральное правительство может принять "необходимые меры", чтобы побудить землю к выполнению своих обязанностей. В Германии до сегодняшнего дня меры федерального принуждения и федеративной интервенции, ни разу не применялись. В связи с этим вопрос о том, что же конкретно подразумевается под "необходимыми мерами" является дискуссионным. Большинство немецких правоведов считают, что в качестве мер федерального принуждения допустимо использовать: обязательные указания в адрес земель; приостановление выплаты им финансовой помощи; направление в земли уполномоченных федерации (комиссаров); использование полиции как непосредственно затронутой федеральным принуждением земли, так и других земель. Спорным считается вопрос о допустимости роспуска Ландтага, отрешения от должности премьер-министра или министров земли, а также применение вооруженных сил. К примеру, профессор Ипсен полагает возможным, применив подобных мер в рамках федерального принуждения, в то время как профессор Мюнх считает эти меры недопустимыми. [30,с.37]

При применении мер федерального принуждения должен соблюдаться принцип соразмерности, учитывающий степень допущенных землей нарушений закона. Кроме того, прежде чем применять федеральное принуждение рекомендуется обратиться в Конституционный Суд Германии для того, чтобы попытаться там уладить возникшие противоречия между федеральным центром и землей. Тот факт, что меры федерального принуждения ни разу не были использованы федеральным правительством, является во многом заслугой Конституционного Суда Германии, чьи решения неоднократно служили надежным средством разрешения спорных и даже конфликтных ситуаций между федерацией и землями.

Проведенный нами анализ показывает, что федеральный центр в Российской Федерации фактически располагает более сильными средствами воздействия на субъекты федерации, чем федеральное правительство в Германии. Это в очередной раз подчеркивает историческую специфику России, которая развивалась и складывалась преимущественно как централизованное государство.

2.4 Выводы и рекомендации по результатам практического анализа федерализма

В заключении формулируются основные выводы и практические рекомендации. Вот некоторые из них:

1. В целях создания единого правового пространства необходимо усовершенствовать механизм законотворческой работы по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. При этом было бы целесообразным обратиться к немецкому опыту, в частности, к технике "блокирующего воздействия", когда принятый федеральный закон по предмету совместного ведения препятствует законотворческой деятельности субъекта федерации. Такой механизм позволит избавиться от негативной практики дублирования федеральных законов региональными.

Кроме того, интерес для Российской Федерации представляет, используемая в Германии федеральным законодателем юридическая техника, когда при издании «рамочного» закона, устанавливается обязательный для законодательных органов земель срок, в течение которого им необходимо «наполнить» вышеназванный федеральный закон собственным правовым регулированием.

2. Необходимо дополнить федеральный конституционный закон от 30.11.2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» нормой, устанавливающей конкретный статус, который должен закрепляться за образуемыми субъектами федерации. По нашему мнению, наиболее верным было бы предоставление новым субъектам Российской Федерации единого равного статуса, а именно республики. Подобный механизм преобразования Российской Федерации позволил бы решить проблему неравноправия ее субъектов.

3. Создание реального федерализма немыслимо без эффективной работы органов конституционной юстиции. Поэтому, мы считаем, что федеральный центр должен способствовать и оказывать всеобъемлющую поддержку (в том числе и финансовую) созданию во всех субъектах Российской Федерации конституционных судов. Именно на эти органы должна быть возложена основная нагрузка по контролю за соответствием регионального законодательства федеральному.

4. Целесообразно отменить ч.4 ст. 10 закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», которая устанавливает, что иностранные представительства на территории субъекта Российской Федерации не обладают статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские и дипломатические функции, а их работники не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами. По нашему мнению, данное положение закона не отвечает потребностям сегодняшнего времени и затрудняет реализацию гражданами своих конституционных прав и свобод.

5. Возможность применения в России германского опыта регулирования федеративных отношений чрезвычайно ограничена, в особенности в сфере теории федерализма. Российские и немецкие правоведы с различных позиций рассматривают вопрос о статусе субъектов федерации. Если в Германии практически не вызывает возражений то, что земли (субъекты федерации) - государства (что обусловлено историческими причинами), то в России, в силу тех же причин, говорить о том, что субъект федерации - государство, затруднительно. Однако разработки германской правовой науки могут быть позаимствованы с целью развития теоретических положений о принципах федеративных отношений, функциях и предназначении федерации.

Кроме того, заслуживает внимания немецкий опыт по подготовке к реформированию состава Федеративной Республики Германия, а именно выработанные предложения по уменьшению количества земель. Подобная проблема встала сегодня и перед Российской Федерацией: 89 - явно не самое оптимальное число субъектов федерации. Реформирование состава Российской Федерации неизбежно произойдет в будущем, поэтому важно учитывать немецкий опыт, а именно то, как тщательно и без спешки прорабатывался данный вопрос (создание нескольких рабочих групп, проводивших комплексный анализ проблемы; выработка альтернативных предложений по реформе). Необходимо отметить, что первая попытка «реорганизации» немецкой федерации была неудачной: предложение о слиянии земель Берлин и Бранденбург было отклонено на референдуме в данных землях.

Не безынтересным для российской правовой науки будет либеральное немецкое законодательство, позволяющее землям активно развивать консульские связи с зарубежными государствами (земля Гамбург имеет 95 консульств). Данный опыт можно было бы распространить на отдельные субъекты Российской Федерации, например на Калининградскую область. Также заслуживает внимания свойственная немецкому федерализму децентрализация не только государственных, но и общественных институтов: по отдельным землям рассредоточены высшие судебные инстанции; допустимо создание и деятельность региональных политических партий; ведущие СМИ находятся не в столице, а в землях.

7. Российская Федерация и Федеративная Республика Германия находятся на разных стадиях исторического развития. Если в Германии уже сложилась стабильная модель федеративного устройства, то в России происходит лишь её формирование. Российские исследования федерализма отличает пока еще концептуальная незавершенность. Вместе с тем за последние годы наметилась тенденция: к стабилизации и упорядочению федеративных отношений, Российская Федерация стала более централизованной федерацией.

Последний факт, однако, не означает того, что Россия возвращается к унитарной форме государственного устройства. Федерализм нужен России, поскольку с его помощью возможно, с одной стороны, децентрализовать управленческую деятельность в государстве (посредством «вертикального» распределения государственной власти), что служит дополнительной гарантией демократичности правления; с другой - интегрировать многочисленные и разнородные регионы России в единое целое.

Сформулированные в работе предложения и выводы нельзя воспринимать как свидетельство превосходства немецкой модели федеративных отношений. Каждая из исследованных федераций - уникальна. В Германии, также как и в России есть свои острые и нерешенные проблемы: оптимальное количество земель, эффективность системы бюджетного федерализма (финансовое выравнивание, т.е. распределение средств из федерального бюджета между финансово сильными и слабыми землями) и пр.

Система федеративных отношений в России и Германии постоянно развивается. Совершенствование федеративной формы государственного устройства - неизбежно и является залогом демократического развития, гражданского мира и согласия, а также стабильности сложных государств.

Заключение

Принцип федерализма жизненно важен для интеграции Российского государства, отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием регионов: экономическим, национальным, историческим, социально-политическим, идеологическим. Уже в процессе перехода от прежней жестко централизованной экономики к рыночным хозяйственным отношениям быстро выявилась необходимость многих специфических форм и методов такого перехода. Федерализм призван стать твердой гарантией исторически сложившегося государственного единства России на основе общероссийского согласия. В многонациональной России федерализм способствует, с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию их интересов с интересами всего общества. Особо следует подчеркнуть роль принципа федерализма в решении проблем, связанных с закреплением и осуществлением прав человека и гражданина.

Федерализм в его современном прогрессивном прочтении не противостоит ни идеям самоопределения народов и развития национальной государственности, ни интересам регионов, их стремлениям к повышению своей самостоятельности. Если федерализм основан на демократических принципах, на устоях правового государства, если он действительно гуманистичен, то тогда наиболее полно проявляются его достоинства: общий крупный рынок, свободное движение капиталов, товаров и услуг свобода передвижения людей; более благоприятные условия для взаимообмена достижениями науки, образования, культуры. Важно, однако, постоянно помнить, что достоинства федерализма проявляются не автоматически.

Судьбы российского федерализма находятся в руках нынешнего и будущих поколений. Очень важно, чтобы стабильность, устойчивость принципов, провозглашенных в Конституции 1993 года, сочетались с динамизмом их реализации, гибкостью и подвижностью применяемых форм и методов. С одной стороны, необходимо, чтобы были установлены и действовали надежные гарантии, препятствующие возрождению унитаристских, авторитарных начал в деятельности центра; субъекты Федерации должны чувствовать себя в безопасности от опасных переходов в системе управления. С другой стороны, федерализм должен иметь достаточный потенциал в противостоянии сепаратизму и безудержному регионализму. Как свидетельствует весь мировой опыт и особенно наша собственная история, ослабление федерации и ее распад не только несут с собой экономические и политические тяготы, но и прямо ведут к лишениям больших групп населения, нарушениям их жизненно важных прав и свобод. Федерализм, свободный от таких изъянов, способен выдержать испытания временем, а главное, улучшить жизнь людей.

Список использованной литературы

1.                 Конституция РФ. – М., -1993. - 63с.

2.                 Конституция Республики Татарстан 1992 г. // http://www.tatar.ru

3.                 Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении положения о представителе Президента  Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» от 15 июля  1992 года № 765 // http://law.optima.ru/View.html?0=46757&1=1

4.                 Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе  Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации» от 5 февраля 1993 года № 186 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от  17.01.1995 №53) // http://law.optima.ru/View.html?0=46759&87=2

5.                 Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» от 9 июля 1997 года №696 // Российская газета. – 1997. - 16 июля. – С.2.

6.                 Указ Президента Российской Федерации « О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года №849  // Российская газета. -  2000. - 16 мая. – С.2.

7.                 Указ Президента Российской Федерации «О внесении дополнения и изменения в положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849»  от 30 января 2001 года // http://www.pfo.ru/main/?id=1827

8.                 Аналитический обзор конституций, входящих в состав Российской Федерации. // Российская Федерация. – 1994. - №21. – С. 18-27.