Становление российского федерализма

1.2   Договорные межбюджетные отношения как основа российского федерализма

Анализ практики современного российского федерализма, проблем его становления и развития, включает в качестве обязательного элемента координацию и согласование двух уровней управления (общефедерального и регионального), выяснение противоречий между ними. В основе этой практики лежит не только опыт конституционного регулирования, но и конституционно-договорного.

В настоящее время договорами и соглашениями охвачено более 50 субъектов РФ. При этом следует учесть, что эти документы имеют и общие черты и специфические. Очевидно, назрела необходимость своего рода систематизации подписанных договоров и соглашений между Центром и субъектами Федерации. В связи с тем, что регионализация государственной жизни как тенденция проявляется все более явно, такого рода анализ становится особо необходимым. Как верно заметил постоянный представитель РФ при Европейских сообществах, бывший председатель Госсовета Республики Татарстан В.Н.Лихачев, "федерализм для России - страны многонациональной, поликонфессиональной - больше чем просто форма государственного устройства. Это и стабильность государства, его безопасность, баланс интересов Центра и регионов, оптимизации их взаимодействия".[37,с.8]

В этом кратком положении сказано о многом. Как показали события последних лет, самым сложным является достижение баланса интересов Федерального Центра и субъектов Федерации. Отсутствие подобного баланса лежит в основе многих противоречий в их отношениях.

Отнюдь не способствует оптимизации федеративных отношений существующая практика "договорных привилегий", которыми в той или иной мере пользуются Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Удмуртия, Свердловская и Нижегородская область и некоторые другие. Факты такого рода создают не­что вроде негласной договоренности регионов в их стремлении получить у Центра те или иные льготы. По существу все это усиливает асимметрию в самой федерации, вызывая новые импульсы напряженности, приобретает политическую окраску.

Можно согласиться с выводом д.и.н. Козлова М.С. о том, что "в той или иной мере противоречия между федеральными и региональными органами государственной власти охватывают самый широкий спектр вопросов - разногласия конституционно-политического характера, разные подходы в экономическом реформировании, межнациональные отношения, социальные гарантии и многое другое".[27,с.7] Конечно, многое определяется тем, что Федеральный Центр не выполняет свои обязательства перед регионами, не обладая необходимыми для этого ресурсами.

Характеризуя реальное состояние российского государства в целом (а значит, в первую очередь, состояние федерального Центра), директор Института США и Канады РАН СМ, Рогов выступая на "круглом столе", проводи­мом Советом Федерации, привел такой пример; "Если в Соединенных Штатах Америки Федеральное правительство расходует 20% ВВП, правительство стран Западной Европы - 40-60 процентов, то России - только 13. А если учесть требования Международного валютного фонда о первичном профиците в 2 с лишним процента ВВП, то это означает, что реальные расходы нашего государства в этом году составляют менее 10 процентов ВВП. Это не государство, это видимость государства".[38,с.36]

При таких малых экономических возможностях особо возрастает роль научно обоснованной и гибкой региональной политики Центра, призванной определить в условиях продолжающегося в стране кризиса приоритеты регионального социально - экономического развития с учетом местной специфики, имеющихся возможностей и потребностей на основе баланса общегосударственных и региональных интересов.

Однако, дело не только в этом. Очень важна своевременная переориентация центральной власти на менее централизованную форму федеративных отношений в целом и межбюджетных отношений в частности. Последние определяют очень многое в характере взаимоотношений Центра и субъектов Федерации, в их взаимной заинтересованности.

Интересны в этой связи результаты сделанного В.Н. Лысенко контент-анализа содержания подписанных договоров и соглашений между Федеральным Центром и субъектами Федерации. Полученные им данные позволили сделать, в частности, вывод, что на первое место с точки зрения приданого значения и уделенного внимания в этих материалах вышли вопросы межбюд­жетных отношений (на второе - вопросы разграничения государственной собственности).

Начало формирования межбюджетных отношении относится к периоду 1992 - 1993 годам и совпадает с процессом приватизации. В это время произошел перенос не обеспеченных доходами расходных полномочий на региональные бюджеты, что обусловливало нерациональную бюджетную политику и практику на местах.

По существу в 1993 году началось формирование экспериментального бюджетного федерализма, основанного не на достаточно разработанной и целостной нормативно — законодательной базе, а на ежегодных законах о федеральном бюджете, президентских Указах и ведомственных инструкциях. Это привело к возрастанию финансовой самостоятельности субъектов Федерации и несогласованности налогово-бюджетной политики и росту фактического неравноправия субъектов Федерации в бюджетной сфере. [36,с.37]

Четыре республики (Башкортостан, Карелия, Татарстан, Якутия) получи­ли особый режим взаимодействия с федеральным бюджетом, что не могло не вызвать недовольство в других регионах.

Последующие годы (1994 - 1999) не внесли сколько-нибудь значительных изменений в межбюджетные отношения.

В целом к концу 90-ых годов общая система бюджетного федерализма находилась в незавершенном состоянии, что не могло не сказаться на развитии федерализма в целом. К тому же в массовом сознании сформировались представления о несправедливом характере самого бюджетного федерализма. Характерны в этой связи результаты опросов населения, проводимые Центром социологии национальных и региональных отношений ИСПИ РАН. Так, респондентам задавался вопрос: "В условиях экономического кризиса обострился вопрос о вкладе каждого региона в общероссийское достояние. Считаете ли Вы, что Ваш регион даст больше другим, чем получает от них (столько же, сколько получает, дает меньше, чем получает)". Подавляющее большинство отмечало, что именно их регион дает больше другим регионам, чем получает от них. Подобным образом ответили, например, 52% опрошенных в 1997 году жителей Оренбурга, 45% опрошенных в Удмуртии, 30% - в Хакасии, 47,2% - в Башкортостане. [23,с.37]

Бюджетный федерализм, выражающий единство общефедеральных и региональных интересов, с одной стороны, и свободной от неоправданных диспропорций, вызванных непомерными претензиями на привилегии некоторых регионов, с другой, может и должен стать важнейшим интегрирующим фактором в развитии российского федерализма.

Успешное решение этой задачи прямо зависит от многих обстоятельств и, прежде всего от того, какая будет избрана модель бюджетного федерализма. Ныне действующая бюджетная система основана на четырех составляющих: подоходный налог, НДС, акцизы и налог на прибыль. Они составляют более 80% доходов консолидированного бюджета и используются бюджетами разно­го уровня в порядке долевого участия.

Первые три относятся к федеральному налоговому сбору, а последняя имеет две ставки: фиксированная федеральная и региональная, устанавливаемая местными властями и ограниченная верхним пределом федеральной ставки. В соответствии с российским законодательством доходы территориальных бюджетов состоят главным образом из закрепленных за ними регулируемых доходов, источники которых непостоянны.

Как отмечают исследователи, недостатком такой модели является излишняя централизация фискальных функций.

Ситуацию осложняют и многочисленные факты не выполнения своих обязательств, как регионами, так и Центром. Регионы не перечисляют налогов в центральный бюджет, а Центр произвольно меняет пропорции распределения налогов, уменьшая, таким образом, финансовые возможности регионов. Это становится одной из главных причин конфликтов между Центром и регионами. К тому же подобный экономический конфликт нередко приобретает национальную или сугубо политическую окраску. Все это вместе взятое серьезно осложняет весь процесс становления и развития российского федерализма.

Предотвратить такого рода конфликты, возможно, прежде всего, посредством более точного выполнения обоюдных обязательств, с одной стороны, и своевременной государственной поддержкой действительно нуждающихся в ней регионов, а не тех, кто умеет лучше ладить с федеральными властями. Государственная поддержка в такой ситуации имеет большой социально-политический смысл, поскольку позволяет обеспечить гражданам, проживающим в депрессивных регионах, возможность пользоваться правами и свободами, гарантированными Конституцией РФ. [18,с.36]

Реальное оказание своевременной поддержки регионам предполагает в качестве обязательной меры отработку нормативно-методической системы оценки реальных потребностей в подобной поддержке, повышение ответственности местных властей за использование предоставляемых Центром средств, налаженный контроль и гласность.

Решая эти вопросы, нельзя не учитывать такого объективного явления как нарастание разрыва в душевом бюджетном обеспечении регионов, ничем практически не отличающихся по своему экономическому и социальному потенциалу (например, Белгород - Татарстан. 1992 год. Соотношение 1 : 1,5. А в 1997 году уже 1 : 3).

Дисбаланс душевых расходов между самым богатым и бедным регионами не уменьшается, а увеличивается: в 1992 году он был 15,5 раза, а в 1997-ом -22,5. Естественно, что подобная ситуация может только усилить центробеж­ные процессы в Российской Федерации. "Поэтому, - отмечает глава администрации Белгородской области Е.С.Савченко, - подход к структуре и формированию межбюджетных отношений нужно пересматривать".[41,с.63] Он выразил поддержку концепции межбюджетных отношений, в основе которой душевые бюджетные доходы и расходы, скорректированные на стоимость социальных стандартов и прожиточный минимум. И подчеркнул важность того, "чтобы эта концепция, концепция подхода к решению проблемы с державных, государственных позиций, воплотилась в жизнь".

Главной предпосылкой реализации концепции являются наличие государственной воли, последовательность и высокая ответственность, как федерального Центра, так и субъектов Федерации. Ее результатом будет значительная оптимизация межбюджетных отношений, а стало быть, и развитие российского федерализма в целом.

Анализ формирования межбюджетных отношений позволяет увидеть многое в самом процессе становления российского федерализма, увидеть, на­сколько это сложный и противоречивый процесс. "Возникает вопрос, - пишет известный исследователь М.Н. Губогло, - почему федеративные отношения утверждаются в постсоветской России с таким трудом? Почему так трудно добиться установления гармоничной структуры федерализации власти и власти федерализма? Почему уроки развала советской федерации не пошли впрок и со страниц уважаемых газет снова раздаются радикальные призывы к инте­грации России через предварительную ее дезинтеграцию? Однозначные ответы на эти простые вопросы пока еще не найдены".[23,с.74] Очевидно, прежде всего, потому, что эти вопросы отнюдь "не простые". Не простые потому, что поиск ответов на них все время натыкается на чьи-то очень часто не совпадающие интересы как по линии взаимодействия Центра и регионов, так и внутри федеральных властей и внутри региональных элит. Внутригрупповые претензии и амбиции ощущаются особенно сильно, когда вопросы касаются собственности и власти. Именно в борьбе за власть уходят на второй план действительные интересы населения и возникают противоречия между органами власти и избравшим их народом. Все это не может не влиять на политическую стабильность российского государства, как важнейшее условие его успешного функционирования.

В исследовании процесса становления и развития российского федерализма первостепенную важность приобретает анализ практики реальных взаимодействий на разный уровнях власти, выяснение основных факторов и условий, влияющих на характер взаимоотношений и на возможные их последствия, особенно те, которые связаны с ростом регионального недовольства и центробежных тенденций.

Глава 2. Эмпирическое исследование моделей федерализма в России и Германии

2.1 Практика оценки федерализма в России и Германии

Федерализм рассматривается нами, прежде всего, как форма организации государства. Это необходимо иметь в виду, т.к. отдельные отечественные и зарубежные авторы наполняют понятие федерализма чрезмерно широким содержанием. Федерализм рассматривается не только в качестве формы государственного устройства, но и как "средство совершенствования отношений между социальными и негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в гармоничное единое сообщество"[35,с.74]

В этой главе излагаются взгляды российских и немецких ученых на понятие, сущность и предназначение федерации, выделяются главные признаки и принципы построения современного федеративного государства.

Несмотря на то, что федеративная форма государственного устройства получила всемирное распространение, каждая федерация уникальна и неповторима. Это обусловлено различными историческими, политическими, социальными, экономическими и прочими условиями становления и развития каждого отдельного федеративного государства. Идея федеративного государства не обладает таким универсальным характером как, например, идеи естественных прав человека, демократии или разделения властей. Последние, появившись за много лет до принятия первых конституций, сохраняют свое неизменное и повсеместное действие и по сей день. В этой связи все демократические государства по существу одинаковы. Напротив, каждая федерация может быть федерацией лишь на свой собственный, национальный лад. Поэтому не существует универсальной модели федерации, к которой мог бы прибегнуть законодатель, конструируя национальное федеративное устройство в собственной конституции. Более того, ряд немецких ученых считает, что «федерализма как такового не существует вообще, а есть лишь его отдельные проявления, складывающиеся в различное время, при конкретных исторических обстоятельствах». В то же время существуют обязательные (классические) признаки, без которых нельзя считать государственно-правовое объединение федерацией. По нашему мнению, эти признаки заключаются в правовом статусе участников федеративного объединения.