Становление российского федерализма

В Германии при определенных обстоятельствах субъекты федерации также обязаны следовать указаниям федерации, вынуждены исполнять роль "подчиненного" (ст.85 ОЗГ). Однако Основной Закон Германии не устанавливает единой системы государственной власти. Наоборот принципом скорее является наличие у федерации своей, а у субъектов федерации своей независимой системы органов власти. [30,с.74]

Предполагаем, что ряд государствоведов не согласится со сделанными нами выводами, в частности с тем, что принципы государственной целостности, равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации не отнесены к числу принципов федеративных отношений, поскольку под таковыми мы подразумевали, прежде всего, основополагающие, писаные и неписаные положения конституционного права, отвечающие закономерностям развития и функционирования современных федеративных отношений, обеспечивающие реализацию главных интересов как федерации в целом так и отдельных субъектов федерации.

Безусловно, принципы государственной целостности, равноправия и самоопределения народов влияют на федеративные отношения в Российской Федерации. Они оказывают аналогичное воздействие на взаимоотношения федерации и её субъектов как другие важнейшие принципы конституционного права России, к примеру такие как: принцип законности и конституционности, требующие строгого и неуклонного соблюдения федерацией и субъектами федерации Конституции РФ, конституционных и федеральных законов; принцип плюрализма и демократизма во взаимоотношениях субъектов федерации друг с другом: принципы обеспечения гражданам широкой возможности активного и непосредственного участия в федеральных и региональных политических процессах. Мы же в качестве основополагающих рассматриваем в первую очередь такие принципы, которые имеют более тесную связь с федеративными отношениями и непосредственно характеризуют функционирование федеративной системы в России и Германии. По нашему мнению, принципы государственной целостности, равноправия и самоопределения народов наряду с федерациями равным образом присущи и унитарным государствам.

На современные взгляды отечественных ученых о принципах, безусловно, повлияла история государства: Россия традиционно выступала и развивалась как единое целое. Для российского государства всегда было характерным наличие высокой степени централизации государственной власти. Даже провозглашение федеративной формы государственного устройства в советский период не ликвидировало свойственного ей централизма. Германия в этом отношении - антипод России. Здесь нельзя не согласиться с высказыванием профессора Прокопьева В.П., что "раздробленность является наиболее стабильной чертой немецкой государственной истории". Германия практически всегда предстает перед нами в форме федерации, или в форме конфедеративного объединения. Государственное единство, централизм - эти признаки были редко свойственны немецкому государству. Лишь в годы национал-социалистической и коммунистической диктатуры Германия была превращена в унитарное государство. Таким образом, если в Германии хроническая раздробленность была существенной чертой её государственности, то в России, напротив, такой чертой являлся централизм. [35,с.37]

Различен также и механизм формирования российской и немецкой федерации. В Германии долгие годы раздробленности выработали стремление к общенациональному объединению. В России выбор федеративной формы государственного устройства происходил в те моменты истории, когда рушилось огромное сверхцентрализованное государство. И для того, чтобы удержать её части создавалась федерация. Итак, если в Германии федерация создавалась, когда страна (её отдельные части) стояла на грани объединения, то в России федерация создавалась, когда страна стояла на грани краха.

Еще одной важной особенностью формирования федерации в этих двух странах является то, что в Германии федерация (центр) получала властные полномочия из рук многочисленных земель, история существования которых многократно превышает историю самой федерации. В России, наоборот, создание федерации сопровождалось тем, что центр передавал часть собственных полномочий впервые возникшим субъектам федерации. Этим объясняются многочисленные проблемы современного российского федерализма. Так, уже упомянутый нами вопрос о государственном статусе субъектов федерации наталкивается, главным образом, на неизжитое представление, что никто кроме государства в целом (федерации) не может обладать государственностью. Аналогичным образом стремление федерального центра вновь заполучить в свои руки рычаги давления на регионы объясняется российской исторической традицией, согласно которой Москва всегда была наделена функциями всевластного центра. С нашей историей не согласуется то, что центральная власть должна вести диалог с регионами, а все спорные вопросы передавать на разрешение независимого арбитра - судебной власти. Традиционнее является безоговорочное выполнение регионами распоряжений центра. Таким образом, федерализм пока с трудом вписывается в российскую национально-историческую традицию управления государством. [30,с.37]

В итоге возникает вопрос; а нужен ли вообще федерализм России? Не лучше ли вернуться к традиционной унитарной форме государственного устройства? И все же полагаем, что федерализм является наиболее оптимальной и эффективной формой государственного устройства для управления столь громадной страной как Россия. Это доказала наша история - существование чрезмерно централизованных государств (Российской Империи, Советского Союза) закончилось крахом. Безусловно, централизм обладает массой преимуществ: государственный аппарат работает быстро и слаженно. Нет трений между государственными органами, процесс управления проще, чем в федеративном государстве. Однако, жесткий централизм порождает безинициативность, противодействие, а то и нежелание отдельных частей к дальнейшему пребыванию в составе огромного государства, поскольку нет интереса быть там, где все предрешено, где нет свободы и самостоятельности.

Централизм служит, прежде всего, интересам центра, который живет своей жизнью, отличной от жизни страны в целом. Федерализм же позволяет совместить интересы центра с интересами отдельных частей государства, а также выработать интерес к сосуществованию в едином государстве. Только федерализм делает возможным воплотить в жизнь один из важнейших принципов демократического государства: "живи и давай другим жить". Федерация позволяет сплотить отдельные части государства ради достижения общих целей, и в то же время оставляет её отдельным участникам право самостоятельно решать вопросы собственного развития.

Главное отличие Российской Федерации от Германии состоит в том, что Конституция РФ предусматривает два способа разграничения государственной власти между федерацией и её субъектами: конституционный и договорный. Конституционный способ означает, что разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами происходит на основе конституционно-правовых норм, а договорный - на основе норм Федеративного и иных договоров о разграничении государственных полномочий (ч.3 ст. 11 Конституции РФ). [25,с.73] В Германии используется только один способ распределения государственной власти между федерацией и землями, а именно конституционный, т.е. разграничение предметов ведения и полномочий основано исключительно на положениях Основного Закона.

Конституционно-правовой механизм разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации основан на методе остаточной компетенции: все, что прямо не отнесено Конституцией РФ к компетенции федерации, а также к ее совместному ведению с субъектами федерации, является компетенцией последних (ст.73 Конституции РФ).

Если в Российской Федерации разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами носит паушальный характер, то в Германии механизм распределения государственных полномочий непосредственно связан с теорией разделения властей: каждая из традиционных ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная) в свою очередь распределяется между федеративным центром и отдельными землями.

Основой для распределения полномочий в Федеративной Республике Германия является так называемая презумпция компетенции земель, в соответствии с которой осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач возлагается на земли до тех пор, пока данный Основной закон не предусматривает или не допускает иного правового регулирования (ст.30 ОЗГ). Фактически это тот же самый метод остаточной компетенции, который используется в Конституции РФ. Данная презумпция находит свою дальнейшую конкретизацию в презумпции законодательной (ч. 1 ст.70 ОЗГ), исполнительной (ст. 83 ОЗГ) и судебной (ст.92 ОЗГ) компетенции земель. Однако, в сфере международных отношений, наоборот, презюмируется компетенция федерального центра. Германия выступает в международных правоотношениях как единое целое. Правом заключать международные договоры от имени Германии обладает исключительно федерация. Земли располагают только лишь правомочием в рамках своей исключительной законодательной компетенции заключать договоры с иностранными государствами. Договоры немецких земель в отличие от договоров субъектов Российской Федерации обладают статусом международного договора.

2.3 Анализ некоторых практических аспектов формирования федерализма двух стран

На основе проведенного исследования можно сделать вывод, что в Германии законодательная власть практически полностью сосредоточена в руках федерации. Исполнительная же деятельность осуществляется преимущественно землями, хотя при этом федеральный центр в ряде случаев может подвергнуть её серьезной корректировке. Несмотря на то, что немецкие правоведы считают судебную власть распределенной на два уровня, по нашему мнению, она в большей степени все же сконцентрирована в руках федерации, а все немецкие суды фактически составляют единую судебную систему государства. Таким образом, в упрощенном варианте схема немецкого федерализма выглядит так: федерация принимает законы, а субъекты федерации их исполняют. [30,с.7]

В России, как и в Германии, законодательная власть по существу принадлежит федерации. Поскольку в Российской Федерации распределение предметов ведения и полномочий происходит в целом без конкретизации по существующим ветвям власти, то распределение исполнительной компетенции осуществляется подобно распределению законодательной компетенции, т.е. федерация обладает также значительным перевесом и в области исполнительной власти. Здесь мы согласны с выводом, к которому приходит профессор Нерсесянц B.C.: "...несмотря на презумпцию компетентности конституция РФ не оставляет для исключительной компетенции субъектов Российской Федерации практически никаких предметов ведения".

Судебная власть в Российской Федерации не подвержена распределению на федерацию и субъекты федерации. Таким образом, в России федерация во всех трех традиционных ветвях власти доминирует над субъектами федерации. Сфера международных отношений в России также как и в Германии передана федеративному центру.

В связи с вышесказанным становится понятной мысль Конрада Хессе, который еще в 1962 г. обозначил Германию как унитарную федерацию. Одной из главных причин унитаризации федеративного государства, по его мнению, является стремление к созданию социального государства, в котором должен быть обеспечен одинаковый уровень жизни на всей территории страны, независимо от региона, где проживает человек. Это соответственно требует централизованного правового регулирования, перераспределения материальных ценностей и так называемого выравнивания межрегиональных различий. В качестве другой причины унитаризации немецкой федерации называется тот факт, что политическая жизнь концентрируется исключительно на федеральном уровне. Все немецкие партии, за исключением баварского Христианско-социального союза, являются общефедеральными партиями. Для этих партий земли представляют собой лишь "стартовую площадку" для участия в большой политике. [35,с.47]

Суждения К.Хессе применительно к российской действительности заставляют задуматься над тем, какой федерацией является Россия. По нашему мнению, всё вышесказанное о Германии в равной степени свойственно современной Российской Федерации, которая в отдельных аспектах еще более унитарна, чем Федеративная Республика Германия. Отношения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации традиционно строились и продолжают строиться на жесткой, централизованной основе. По нашему мнению, и по сей день актуальна мысль, высказанная в 1993 г. профессором Марченко М.Н.. о том, что "существующий в России, так же как и прежде в СССР, федерализм проявлялся и проявляется в реальной жизни именно как унитаризм или формально-юридический федерализм".[35,с.47]

История показывает, что в любой федерации могут возникать трения между центром и субъектами федерации. Характерной чертой немецкого федерализма является наличие обширной законодательной базы и правовых механизмов, предназначенных предотвращать, а при необходимости и урегулировать конфликты, периодически возникающие в федеративных отношениях. В то же время особенностью российского федерализма является пренебрежительное отношение к правовой регламентации подобных вопросов. Центральную государственную власть в России всегда отличала излишняя степень уверенности в своей способности при необходимости с успехом надавить на места.

Органами, которые позволяют субъектам федерации донести свои потребности и интересы до федерального центра, а при необходимости - и оказать на него правовое воздействие, являются: Совет Федерации - в России, в Германии - Бундесрат. В данном разделе работы параллельно сравниваются правомочия данных органов, анализируются формы участия субъектов федерации в общегосударственной политике.

Новый порядок формирования Совета Федерации позволяет главам законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации сосредоточиться на работе в регионах и через представителей отстаивать свои интересы в федеральном центре. Однако российское законодательство прямо не устанавливает обязанности членов Совета Федерации выполнять указания назначивших (избравших) их должностных лиц (органов) субъектов федерации. В этом состоит одно из важнейших отличий Совета Федерации от палаты представителей земель - Бундесрата, в котором представители земель обладают императивным мандатом, т.е. должны голосовать так, как это сочтет нужным назначивший их премьер-министр земли. Отсутствие императивного мандата у представителей регионов в Совете Федерации должно компенсироваться возможностью досрочного прекращения их полномочий.

Отличием Совета Федерации от немецкого Бундесрата является равное количество представителей у каждого субъекта федерации; в Германии каждая земля располагает в Бундесрате не менее чем тремя и не более чем шестью голосами. Количество голосов у отдельно взятой земли зависит от величины её народонаселения. Земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов жителей - пять; земли с населением более семи миллионов - шесть (ч.2 ст.51 ОЗГ). Сегодня Бундесрат состоит из 69 членов.