Становление российского федерализма

В России при характеристике субъектов федерации камнем преткновения является вопрос о суверенитете, который большинство отечественных ученых расценивают в качестве обязательного признака государства. Одни правоведы считают, что субъекты федерации - государства, т.к. они обладают ограниченным суверенитетом; другие полагают, что суверенитет - един и неделим, и. следовательно, только федерация является его носителем, а субъекты федерации в лучшем случае - государственноподобные образования. [38,с.3]

В 2000 г. Конституционный Суд РФ разрешил данный теоретический спор, поддержав своим решением теорию исключительного суверенитета: суверенитет - един, неделим и распространяется на всю территорию Российской Федерации в целом. Установлено также, что субъекты федерации не обладают суверенитетом. Вместе с тем Конституционный Суд РФ отметил, что отсутствие суверенитета никак не затрагивает принадлежности субъекту федерации всей полноты государственной власти, которая предоставлена Конституцией РФ. По нашему мнению, эта формулировка ясно указывает, что наиболее объективным признаком государственного статуса субъектов федерации является обладание ими государственной властью, а не суверенитетом.

По мнению немецких ученых, главным признаком федерации является равный государственный статус её субъектов (земель). Федерация - это государственно-правовое объединение государств, участники которого остаются или становятся государствами и само объединение остается или становится государством.

Обозначая земли государствами, немецкие правоведы отталкиваются от сложившегося в эпоху буржуазных революций понятия государства, которое базируется на трех элементах: власть, территория, народ. Поскольку каждая земля обладает данными признаками, за ней допустимо признать государственный статус. В немецкой юридической литературе лет понятия федеративного государства, которое бы подвергало сомнению государственный характер субъектов федерации. Однако государственный статус субъекта федерации здесь никоим образом не связывается с понятием суверенитета. Это обусловлено несколькими причинами.

Во-первых, поскольку федерация является государственно-правовым объединением, то к отношениям между федерацией и её субъектами, а также к отношениям субъектов федерации друг с другом должно применяться исключительно конституционное, а не международное право. Поэтому, если земли обозначаются государствами, то речь идет, прежде всего, об их оценке с точки зрения конституционного, а не международного права. По мнению немецких правоведов, суверенитет является международно-правовой категорией и главной областью его применения является сфера межгосударственных отношений. В связи с этим считается, что будет допустимо при характеристике правового статуса субъекта федерации как участника федеративных отношений оставить в стороне суверенитет - обязательный признак субъектов международного права. [30,с.3]

Во-вторых, нежелание немецких правоведов использовать суверенитет в качестве пробного камня государственности субъектов федерации обусловлено тем, что в ходе исторического развития суверенитет утратил свойство обязательного политико-юридического свойства государства. Как считает профессор университета Тюбинген Р.Герцог, главными причинами этого является неуклонно возрастающая политическая и экономическая зависимость большинства стран мира от высокоразвитых индустриальных государств, а также наличие ядерных сверхдержав, в сравнении с военным потенциалом которых никакое другое государство фактически не является суверенным. События, произошедшие за последние годы на международной арене, заставляют по-новому взглянуть на представляемую немецкими правоведами теорию. Военная операция стран НАТО против суверенной Югославии указывает на изменения в международном праве, в частности в понимании государственного суверенитета. Пример Югославии ставит под сомнение утверждение о том, что "суверенитет - это качество, свойство любого государства, что суверенитет возникает и исчезает вместе с возникновением и исчезновением самого государства".[30,с.7] Очевидно, что Югославия, утратив свое "верховное и неотчуждаемое" право самостоятельно решать свои вопросы внутреннего характера в Косово, вместе с тем осталась государством. Аналогичный пример представляла собой Германия после Второй Мировой войны: суверенитет ФРГ и ГДР носил также крайне условный характер, однако государственный статус как восточной, так и западной Германии никогда и никем не подвергался сомнению.

По мнению немецких ученых, в связи произошедшими изменениями в понимании суверенитета представляется бессмысленным исследование вопроса о том, какой из уровней власти в федеративном государстве обладает суверенитетом, а какой - нет. Как считает профессор Гамбургского университета Инго фон Мюнх, сегодня понятие суверенитета является безинтересным для определения природы федеративного государства.

Государственный статус немецких земель был признан решением Конституционного суда Германии. Это было связано с тем, что Основной Закон Германии прямо не называет немецкие земли государствами, а только закрепляет, что осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач возлагается на земли (ст. 30). На основании этого Конституционный суд Германии сделал вывод о том, что как государство в целом (федерация), так и субъекты федерации (земли) обладают государственным статусом.

Если оставить в стороне понятие суверенитета и использовать классическое определение государства (публичная власть, территория, народ), то можно за всеми без исключения субъектами Российской Федерации признать государственный статус. Такой шаг позволил бы реально претворить в жизнь принцип юридического равенства субъектов федерации, который закрепляет Конституция РФ (ч. 1 ст.5). Практически реализовать данный принцип мог бы, по нашему мнению, Конституционный Суд РФ, которому предоставлено право давать толкование Конституции РФ (ч.5 ст. 125 Конституции РФ). Именно, путем толкования ст.5 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ мог бы закрепить за всеми субъектами Российской Федерации равный государственный статус. Данное толкование должно носить ограничительный характер, а именно должно указать  на то, что государственность субъекта федерации означает только право на осуществление государственной власти в ограниченном федеральной конституцией объеме. [25,с.47]

При этом недопустимо приравнивать республики к самостоятельным, независимым государствам. Формулировка ч.2 ст.5 Конституции РФ представляется не более чем юридической фикцией, компромиссной формулой, на которую был вынужден согласиться федеральный центр в 1993 году, чтобы сохранить государственное единство страны. Сегодня данная конституционная норма является формально-юридическим основанием для сепаратистских устремлений отдельных регионов (например, Чеченская республика) и поэтому наиболее оптимальным вариантом было бы исключение из ст.5 Конституции РФ обозначения республик в качестве государств. Однако, в силу чрезвычайной сложности этого процесса (согласно гл.9 Конституции РФ для этого необходимо пересмотреть Конституцию РФ в целом), более реалистичным было бы дать соответствующее толкование Конституционного Суда РФ.

Сегодня в России только республики обладают государственным статусом (ч.2 ст.5 Конституции РФ). [25,с.743] От прочих субъектов федерации их отличает то, что они обладают конституциями и могли иметь свое гражданство. Являются ли эти признаки настолько весомыми, чтобы обозначать один субъект федерации государством, а другой - нет? Прежде чем ответить на этот вопрос вновь обратимся к Федеративной Республике Германии. Земля Шлезвиг-Гольштейн на протяжении 40 лет (!) не имела своей конституции, но это не означало отсутствие у нее государственного статуса. Только в результате конституционной реформы в 1990 году земля Шлезвиг-Гольштейн сменила свой устав (Landessatzung fur Schieswig-Holstein), принятый 13 декабря 1949 г., на конституцию. Сегодня все земли обладают конституциями, однако их содержание предопределено Основным Законом Германии. Неслучайно, ряд немецких правоведов считают, что сегодня конституции земель обладают лишь символическим значением.

Что касается вопросов гражданства, немецкие государствоведы считают теоретически возможным, однако практически бессмысленным существование, наряду с общефедеральным, земельного гражданства, т.к. все граждане ФРГ обладают равными правами и обязанностями (ч.1 ст. 33 ОЗГ). Вопросы гражданства земель находятся полностью в сфере их исключительной компетенции, однако, пока законов земель о собственном гражданстве издано не было. Пример Германии показывает, что наличие у субъектов федерации собственных конституций и гражданства может расцениваться только в качестве факультативных признаков их государственного статуса.

По нашему мнению, обязательным признаком федерации как формы государственного устройства является равный государственный статус (государственность) субъектов федерации. Главный критерий государственности субъектов федерации состоит в том, что они обладают собственной, признаваемой со стороны федерации государственной властью, которая ограничена федеральной конституцией. Факультативными признаками федеративного государства являются наличие у субъектов федерации конституций и гражданства. Итак, по нашему мнению, федерация - это сложное государство, составные части которого (субъекты федерации) обладают государственностью.

2.2 Сравнительная характеристика основных принципов федерального устройства России и Германии

Дополнить представление о федерализме в России и Германии позволяет классификация федераций по следующим основаниям: по способу возникновения (договорные, конституционные и конституционно-договорные); по принципу построения (федерации на территориальной, национальной и смешанной (национально-территориальной) основе; по характеру их внутреннего устройства (однородные и неоднородные). Последняя классификация противопоставлена теории асимметричной федерации и созданной не ее основе классификации, которые допускают юридическое неравенство между субъектами федерации. Основываясь на содержащихся в работе классификациях федераций, Россия представляет собой конституционно-договорную, построенную на национально-территориальной основе и неоднородную по своему внутреннему устройству федерацию; а Германия является конституционной, построенной на территориальной основе, однородной по структуре федерацией. [23,с.55]

Следующим важным аспектом является вопрос о функциях федеративного государства. В России на понимание этого вопроса свой отпечаток наложила многонациональная специфика государства. В советское время господствовало представление о том, что основным предназначением федерации является разрешение национального вопроса и обеспечение сотрудничества наций. В связи с этим, многонациональная специфика и по сегодняшний день оказывает свое влияние на понимание основных функций федерации.

По мнению немецких ученых, федерация, главным образом, призвана дополнять и укреплять демократический строй государства, предотвращать монополизацию власти за счет дуализма властных центров. Оценка федерации в качестве одной из опор демократии для немецких правоведов обусловлена также историческим опытом Германии: уничтожение федеративного деления страны обернулось созданием тоталитарного государства. В соответствии с законом "О новом устройстве государства" в 1934 г. были окончательно ликвидированы земли. Аналогичным образом развивались события в ГДР, где земли, просуществовав короткое время (1949 - 1952), были ликвидированы. Итог - установление тоталитарного режима.

Функция немецкой федерации состоит также в том, чтобы предоставлять защиту меньшинству, т.е. политической оппозиции. В федеративном государстве партии, потерпевшие поражение на выборах в федеральный парламент не остаются "за бортом" государственных дел, а могут активно участвовать в управлении государством. Только в федерации может быть реализован "принцип альтернативного политического руководства", который заключается в том, что оппозиционная партия может в одной из земель являться правящей партией.

На основе проведенного в работе анализа, выделены главные принципы федеративных отношений в России и Германии.

При этом указываются также и те аспекты, которые еще не позволяют говорить о полной реализации принципов в Российской Федерации (например, в отношении принципа равноправия: наличие "сложноустроенных субъектов федерации; "субъектов-государств" (республики) и негосударств). Вместе с тем отмечается и позитивное развитие в данной области: окончательно сформировался принцип приоритета федерального права, а именно законом РФ от 24.06.99 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ" было закреплено верховенство положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов над положениями договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, а также над положениями соглашений о передаче полномочий (ст.4). [35,с.63]

Нами выделены три общих для России и Германии принципа федеративных отношений. Несмотря на то, что принцип гомогенности не выделяется отечественными государствоведами, автор работы убежден, что он в одинаковой степени присущ Российской Федерации, как и Германии. Этот принцип указывает главным образом на то, что в федеративном государстве должно быть обеспечено минимальное соответствие конституционного строя субъектов федерации конституционному строю федерации в целом. Сегодня принцип гомогенности реализуется в Российской Федерации не в полном объеме (например, пока не во всех субъектах Российской Федерации созданы конституционные (уставные) суды, что, однако, должно быть сделано в силу вышеназванного принципа).

Принцип федеративной верности, выделяемый немецкой юридической наукой, допустимо также применять и по отношению к Российской Федерации. Главная функция данного принципа, по мнению Конституционного Суда Германии, заключается в том, чтобы "ограничить эгоизм федерации и земель. «Принцип федеративной верности призван обеспечить стабильность федеративных отношений и усилить правовую связь между федерацией и её субъектами; он предполагает обязанность участников федеративных отношений к взаимному уважению, поддержке и партнерству. Принцип федеративной верности также означает, что ни один из участников федеративных отношений не может отстраниться от исполнения возложенной на него обязанности под предлогом того, что кто-то из других участников федеративных отношений не выполняет своих обязанностей.

Специфическим для Российской Федерации является принцип единства системы государственной власти. Главное содержание этого принципа федеративных отношений состоит в том, что в пределах исключительного ведения Российской Федерации, а также в пределах её совместного ведения с субъектами федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, т.е. в этих пределах действует система вертикального подчинения нижестоящих вышестоящим.