Российский федерализм: современные проблемы и перспективы развития

С формальной точки  зрения Россия является федеративным государством (ст. 1 Конституции). В конституции  РФ закреплены элементы конституционно-правового  статуса РФ, в целом соответствующие  общепризнанной практике (общие органы государственной власти и др.).

Формирование механизма  федеративных отношений и его  функционирование в настоящее время  зависит от объективных условий  сложившихся в российском обществе. К ним можно отнести: значительные размеры территории страны; политико-культурные установки; патернализм центра по отношению  к периферии. Они определяют несколько общих особенностей межуровневых отношений в современной России: преобладающую роль федерального центра в качестве организатора и «руководителя»; приоритет интересов национальностей перед общегосударственными, а также напряженность отношений из-за реального неравенства регионов и роста национального сепаратизма и, соответственно, нежеланием центра уступать свои позиции. Анализируя положения субъектов РФ по сферам их взаимоотношений с федеральным центром можно говорить о множестве проблем.

На мой взгляд, вся сложность вызвана переходностью  современного этапа российского  федерализма. Она объясняется трансформацией модели советского федерализма в  дуалистическую модель.

В определенной степени  попытка удалась, но в тоже время  весьма прочными оказались традиции советского федерализма, которые заложили массу перекосов в федеративные отношения.

Сейчас наметилась тенденция развития федерализма  в России в направлении эволюции мировой теории и практике федерализма. Определенная база наработана. Однако в практике современного российского  федерализма можно заметить явление, позволяющее судить о возможности  его дальнейшего развития. Элементом  модели федерализма можно считать  эволюцию процесса регионализации. Если мы будем рассматривать современную  Россию как политико-территориальную  систему, нужно признать, что, несмотря на проблемы, импульс для развития российского федерализма есть. Необходимо только помнить, что это должен быть не односторонний процесс со стороны  федерации, но при активном участии  и при инициативе регионов.

В этой связи можно  предложить несколько рекомендаций по развитию деятельности регионов:

- выступать за  повышение роли институтов местного  самоуправления;

- развивать не  только горизонтальные, но и вне  правовую и трансграничную кооперацию, совершенствуя сотрудничество с  субъектами РФ и зарубежными  регионами;

- развивать горизонтальную  кооперацию.

Вопросы государственного устройства России являются ключевыми  для развития страны, они во многом определяют ее политическую, экономическую  и социальную стабильность. Начиная  новый этап реформ, Президент РФ Владимир Путин объяснял их необходимость  тем, что неэффективность экономических  реформ в России во многом связана  с нерешенностью вопроса государственного устройства, политической нестабильностью, несоответствием регионального законодательства федеральному. Поэтому главной задачей современного этапа реформирования в России он провозгласил - укрепление вертикали государственной власти. Инициативы Президента РФ Владимира Путина по реформированию государственного устройства, причем, реформирования - с преобладанием унитаристских начал, поставили страну в условия, когда вновь стал неопределенным вопрос о перспективах федерализма в России.

С 1990 года основные политические споры в обществе идут вокруг вопроса  унитарного или федеративного устройства России, особого статуса Татарстана и Чечни, положения областей и  краев в качестве равноправных субъектов  федерации, перспектив так называемой “губернизации”, полномочий Центра, этнической составляющей государственного устройства, бюджетного федерализма и т.д. В настоящее время, к этим дискуссиям добавились проблемы, связанные с попыткой Центра пересмотреть конституционно-правовой статус национально-государственных образований, в одностороннем порядке провести ревизию двусторонних Договоров, заключенных с 1994 года между федеральным центром и субъектами федерации.¹⁶

Пожалуй, не будет  преувеличением сказать, что в условиях России такие понятия как демократизация и федерализация неразрывно связаны  между собой, поэтому борьба за федерализацию  есть одновременно и отстаивание  демократических принципов в  государственном устройстве. Отсутствие стратегии федерализации России, решение проблем, возникающих в  ходе реформирования российской государственности  методом “проб и ошибок”, скорее всего, приведет к новым конфликтам между Центром и регионами. Стабильность России в будущем будет напрямую зависеть от урегулированности отношений регионов и центра, гарантии прав всех этносов, населяющих РФ, последовательности федерализации и демократизации государства. Однако, в настоящее время, Россия стоит на пороге нового этапа противостояния Центра с регионами, связанного с попыткой центра унифицировать статус всех субъектов. Федеральный центр практически не учитывает, и похоже даже не желает учитывать все многообразие этнических, исторических, экономических, географических особенностей субъектов федерации, расположенных в одиннадцати часовых поясах евразийского пространства. Не может эффективно работать унифицированное региональное законодательство, одинаковое для г. Москвы, Дагестана (да и всего Кавказа в целом) или Ханты-Мансийского автономного округа.

Видимо, не будет  преувеличением сказать, что природа  России и ее главная особенность  как государства связана прежде всего с ее полиэтничностью, с проживанием на ее территории многих народов, которые являются коренными. Однако, в России по прежнему нет эффективных механизмов учета интересов этнических меньшинств на федеральном уровне. В СМИ республик идеологи национального движения приводят примеры нарушений пропорционального этнического представительства в органах власти федерального центра, прежде всего, что касается представительства нерусских народов в законодательных и исполнительных органах власти. Они обращают внимание на то, что Конституция РФ начинается словами: “Мы, многонациональный народ Российской Федерации” и, при этом, на федеральном уровне не предлагается никаких механизмов реализации прав нерусских народов. Отсутствие механизма институционального представительства этнических интересов особенно негативно сказывается на положении национальных групп, не имеющих собственной национальной государственности, а также на тех, которые живут вне пределов своих национально-государственных образований. Например, интересы 1/4 части семимиллионного татарского этноса представлены хотя бы в органах власти Татарстана, но национально-культурные запросы остальной части татар - 75%, практически никак не представлены в органах власти федерального уровня. Парламент РФ не имеет эффективного механизма, процедур учета интересов меньшинств. Причем выборы в Госдуму показывают, что число нерусских депутатов сокращается. Если даже все депутаты-”националы” будут голосовать как один, то и в этом случае у них нет никаких шансов провести законопроекты, отвечающие интересам каких-либо из более чем 100 народов России или хотя бы заблокировать решения русского механического большинства.

Между тем, в России, наряду с православным населением проживает  около 20 млн. мусульман, что непосредственно  влияет на политические процессы. Это  тем более существенно, что мусульманское  население растет быстрее, чем православное и через 20-30 лет в ряде регионов страны его численность будет  составлять, по крайней мере, половину жителей. Это повлияет на характер отношений  Центра и регионов. Хотя, при этом, не следует забывать, что не имеет  особого значения количественный состав нерусских народов — война  в Чечне показала, что даже небольшой  народ может создать большие  проблемы. Как следствие всего  вышеперечисленного, недовольство русскоязычной  части населения республик национальной политикой республиканских элит, с одной стороны, и неприятие  “титульными этносами” национальной политики на федеральном уровне с  другой, явно не способствует взаимной солидарности этнических сообществ в РФ.

Этническая компонента федерализации России включает и  такое новое и пока еще недостаточно осмысленное явление как национально-культурные автономии, которые объединяют дисперсно проживающие народы. Сейчас происходит формирование Советов национально-культурных автономий на местах и в масштабах Федерации, установление их отношений с местными и федеральными органами власти, координация деятельности с титульными республиками. Создана Ассамблея народов России (хотя ее потенциал, к сожалению, задействован далеко не в полной мере). Весь этот комплекс проблем может оказать свое влияние на процесс федерализации и требует самого тщательного анализа и прогноза.

Кроме того, на процесс  федерализации РФ оказывает влияние  возникновение в начале 90-х годов  новых самостоятельных субъектов  федерации - областей и краев. Если в начале 1990-х гг. в качестве субъектов выступали только республики, то сегодня - после проведения выборов губернаторов, создания региональных законодательных и исполнительных органов, подписания более 40 договоров с федеральным Центром, приходится считаться с мнением более широкого круга агентов на политической арене. Однако, к недостатку этого процесса следует отнести то, что многие возникшие субъекты оказались экономически весьма слабыми, поскольку в свое время они были созданы искусственно без учета эконом-географических факторов, например, Липецкая область, Еврейская автономная область.

С учетом международного опыта, для федерального центра в  РФ было бы разумно децентрализовать управление, сосредоточившись на исполнении оптимального количества полномочий (финансы, оборона, таможня и охрана границ, внешняя политика), отдав остальные  функции вместе с финансовым обеспечением на исполнение субъектам. Одновременно Центру следовало бы сократить аппарат  управления и предложить участвовать  регионам в выполнении общефедеральных  программ в различных сферах жизни  (экономика, образование, культура и т.д.) на добровольной основе. К сожалению, в настоящее время мы наблюдаем как раз обратный процесс. В то время, как справедливо замечает американский специалист по федерализму Дона Бари, асимметрия - общая и возрастающая особенность демократических федераций, особенно тех, где компактно проживают группы этнических меньшинств. Отдельные территории и группы имеют особые положения и права в культурных, языковых, политических и экономических сферах. Кроме того, даже унитарные государства передают все больше полномочий на уровень регионов и предоставили им асимметричные права. Глобализация и широкие общественные изменения делают централизованные государства все менее способными справляться с запросами экономического, социального и культурного развития. Ответом на это должна стать децентрализация и перераспределение власти между центральным правительством и правительствами регионов.

В свое время, нежелание  руководителей СССР осуществить  разумную децентрализацию государственного управления привело к распаду  Союза. Нынешнее руководство России, похоже, повторяет старые ошибки. Ряд  республик не хотят отказываться от государственного суверенитета, закрепленного  в своих конституциях, и тех  полномочий, которые они получили в результате заключения Договора с  федеральным центром. Особенно на этом настаивают те республики, которые  сумели эффективно распорядиться своей  самостоятельностью, на деле доказав, что взятые полномочия - это не только права, но и большая ответственность  и обязанности. Таким образом, после  десятилетия реформ - как и перед  их началом - остаются неясными перспективы  развития государственности России. Если исходить из реальной политической ситуации, то в развитии России нельзя исключать ни одного из возможных  вариантов государственного устройства, т.е. возврата к империи, продолжения  федерализации и децентрализации государственной системы, перехода в какое-то аморфное (“конфедеративное”) состояние и даже начала процесса распада. Поскольку существуют свои причины и политические силы для любого из этих сценариев развития событий, необходима оценка вероятности реализации всех трех сценариев.

 Изменение принципов формирования Совета Федерации - без глав субъектов федерации, наделение Президента РФ широкими полномочиями в отношении органов власти субъектов федерации - вплоть до снятия с должности глав регионов и роспуска их представительных органов власти, пересмотр в одностороннем порядке экономических соглашений между центром и регионами, формирование бюджета фактически унитарного государства следует рассматривать, как отступление от федеративных принципов. Причем, исполнение этого сценария будет связано с установлением авторитарного режима, т.е. это в целом антидемократическая тенденция. Сторонниками такого направления являются многие партии и движения крайне правого и левого толка. В определенных условиях большинство российских политических сил будет поддерживать возврат к унитаристскому государству или же сохранять нейтралитет. Трудность реализации этого сценария связана, прежде всего, с противодействием регионов тенденциям унитаризации.

Наиболее благоприятным  для развития страны является продолжение  федерализации России, но в этом случае потребуется проявление большой  политической воли и способности  идти на компромисс - как со стороны  федерального центра, так и субъектов  федерации, а также других участников политического процесса.

 Пока, несмотря  на отмеченные выше процессы, Центр подчеркивает свою приверженность  федеративному пути развития  России. Но сам федеративный путь не является однозначно детерминированным. При этом, вариант возврата к унитарному государству сопоставим по своим последствиям с самораспадом государства. Не лучшим представляется и вариант федерализма с нивелировкой статусов субъектов федерации. Поэтому для России наиболее предпочтительной моделью могла бы быть форма асимметричной федерации, учитывающей все многообразие страны.