Российский федерализм: современные проблемы и перспективы развития

– экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни  и труда граждан, по степени эффективности  социальной инфраструктуры, по удельному  весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората;

– дотационность большинства субъектов федерации, а, следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти; 

– авторитаризм региональных элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов;

– неоправданно высокая  роль субъективного фактора, когда  личные качества главы региона и  его персональные связи в центре во многом определяют отношение федеральных  властей к региону и тем  самым - социальное и экономическое  положение проживающих в нем  граждан.

Учет перечисленных  особенностей российского федерализма  представляет собой непременное  условие позитивного решения  проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений центр - регионы  в публичной сфере.

Для российского  федерализма характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов. Согласно переписи населения 2002 года в России проживают представители 160 этносов.

Все больше исследователей и политиков полагают, что реальный российский федерализм должен представлять собой территориальную форму  демократии, строгое разграничение  функций и собственности между  федеральной и региональной властями, все большую передачу властных функций  и финансов для их выполнения из центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию полномочий и использование средств.

Демократизация общественной жизни в России требует федерализации отношений между центром и регионами. Федерализм - это залог целостности государства, так как регионам незачем стремиться к отделению от России, если им уже гарантировано самостоятельное развитие. По убеждению автора, возрождению российского федерализма будет способствовать демократизация политического режима и активизация гражданского общества. 

§2 Перспективы развития российского федерализма

Исходя из принципа федерализма, установленного конституцией Российской Федерации, следует, что  часть полномочий и функций лежит  на федерации, другая же часть лежит  на субъектах федерации. Несмотря на то, что Россия по своему территориально-правовому  устройству является федерацией, существуют определенная уверенность, в том, что  многие проблемы децентрализации ещё  не решены, а в некоторых вопросах, ещё более усугубились.

Неурегулированность Конституцией возможности для субъектов федерации получения достаточных собственных средств и доходов, что ведёт к огромному влиянию со стороны «центра». Отмена выборности глав субъектов фактически лишила самостоятельности граждан в вопросах муниципальной власти и переподчинила высшую власть в субъекте центральному аппарату.

Действующее законодательство еще больше усугубляет и без того слабое положение субъектов, и в  целом ряде случаев Конституционный  Суд Российской Федерации «одобряет» эту тенденцию. В качестве примера  можно привести Федеральный закон  от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (и  его редакцию по состоянию на декабрь 2006 года). Закон устанавливает очень  далеко идущие и детализованные возможности  вмешательства центра в деятельность исполнительной и законодательной  власти субъектов Федерации. В области  законотворчества по предметам совместного  ведения большинство полномочий субъекты были вынуждены передать Федерации. Ситуацию не изменили и недавно внесенные  в этот Закон поправки. Губернаторы  и президенты субъектов Федерации  фактически назначаются Президентом РФ. Косвенно, с помощью связанной с процедурой замещения постов глав исполнительной власти субъектов возможностью роспуска местных парламентов, Президент РФ контролирует и региональные законодательные органы. В конце 2005 года Конституционный Суд РФ признал это нововведение конституционным. В Совете Федерации (органе, призванном представлять интересы субъектов на федеральном уровне) больше не заседают влиятельные представители регионов; изменение порядка формирования состава Совета Федерации привело к тому, что направление представителей из региона и для региона со стороны исполнительных и законодательных органов власти субъекта стало необязательным: в палату попадают политики, не имеющие устойчивых связей с регионами и их интересами.¹⁴

Возвращаясь к вопросу  регулирования полномочий федерации и её субъектов. Устанавливая предметы ведения Российской Федерации, ее субъектов, а также предметы их совместного ведения, Конституция Российской Федерации тем самым разделяет предметы ведения на три категории. В ходе федеративной реформы за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, как известно, закреплено 59 групп полномочий по предметам совместного ведения, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия оставлены за федеральным центром, в этой связи приобрели статус федеральных полномочий и могут быть переданы субъектам Российской Федерации только с субвенциями из федерального бюджета (пункт 7 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ).

В настоящее время  наметился процесс обратной передачи некоторых федеральных полномочий по предметам совместного ведения  на места путем их законодательного делегирования с передачей федеральных  субвенций. Федеральными законами от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований и от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы некоторые полномочия Российской Федерации в сфере совместного ведения: по социальной поддержке и обеспечению занятости населения; использованию, охране, защите и воспроизводству лесов; государственной регистрации актов гражданского состояния; проведению экологической экспертизы и государственной экспертизы отдельных видов проектной документации в области градостроительства.

Перечисленные полномочия не определены как собственные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации  путем расширения их перечня, установленного пунктом 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, и поэтому  за субъектами Российской Федерации  не закреплены доходные источники, необходимые  для их исполнения. Федеральные полномочия переданы в регионы как делегированные сверху с субвенциями из Федерального фонда компенсаций, то есть со сметой расходов на их исполнение. Такой правовой механизм перераспределения компетенции  между центром и регионами  по предметам совместного ведения, как законодательное делегирование федеральных полномочий, порождает ряд проблем и вопросов.

Даже столь неполный анализ положений российской Конституции  и текущего законодательства показал, что Федерация в законодательной  сфере обладает большей частью полномочий и, прежде всего, по предметам совместного  ведения. Однако также можно увидеть, что и субъекты обладают рядом  полномочий, существующих, правда лишь в делегированном виде.

Реализация идеи народного представительства на практике в разных государствах осуществляется в различных формах. Всё их многообразие однако можно привести в определённую систему. К элементам данной системы можно отнести институты народной правотворческой инициативы, всенародного опроса, всенародного обсуждения, выборов и отзыва выборного лица законодательного органа власти. При этом, следует учитывать, что степень реализации идеи народного представительства и его институтов в конституционно-правовой действительности нашей страны находится в прямой зависимости от действия таких факторов, как демократический политический режим, зафиксированный в Конституции 1993 г. и реализованный на практике механизм разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, существующая форма правления - президентская республика, федеративное устройство России, история становления и развития органов государственной власти в России, а также другие обстоятельства, оказывающие непосредственное влияние на становление современного Российского государства.

Часть 1 статьи 1 Конституции  РФ провозглашает Россию демократическим  федеративным правовым государством с  республиканской формой правления. Демократический политический режим  предоставляет гражданам право участвовать в управлении делами своего государства (часть 1 статьи 32). Указанное право реализуется ими непосредственно - путём участия в референдуме и выборах - и опосредованно - путём представительства своих интересов в органах законодательной власти. Необходимо отметить, что Россия - федеративное государство. Федеративный характер Российского государства предполагает бикамеральную модель парламента: парламент нашей страны состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

С момента своего возникновения в новейшей истории  Российского государства Государственная  Дума была и сегодня продолжает оставаться исключительно выборным органом государственной власти. В связи с этим, необходимо отметить, что выборы - это важнейший институт, выполняющий 3 важнейшие функции: он обеспечивает нормальное функционирование государства в современном мире, он служит формой непосредственного участия граждан в управлении делами своего государства (непосредственная демократия), его итогом является опосредованное участие граждан в управлении делами своего государства - представительство своих интересов в законодательных органах власти (представительная демократия).

В 2005 - 2007 гг. в избирательном  законодательстве России произошли  кардинальные изменения, согласно которым  мажоритарно-пропорциональная система  избрания депутатов Государственной  Думы РФ уступила своё место пропорциональной системе.

Переход на чисто  пропорциональную избирательную систему  оказался негативным: депутаты (избранные  по региональным спискам) фактически отрываются от своих регионов, поскольку связаны  не столько обязательствами перед  своими непосредственными избирателями, а подчинены жёсткой партийной  дисциплине. Отмена одномандатных округов  и переход к партийным спискам на практике привели к ликвидации равенства представительности регионов в Государственной Думе: существующий вариант пропорциональной избирательной системы не исключает возможности того, что некоторые (небольшие по численности) субъекты РФ могут и вовсе оказаться не представленными в Государственной Думе.

Отмена одномандатных  округов и переход к партийным  спискам - прямой путь к снижению уровня ответственности депутатов. Депутаты-одномандатники проводили значительное время в своих регионах, уделяя особое внимание работе с избирателями (ибо их голоса - это залог победы любого кандидата). Депутаты-одномандатники - выразители интересов народа. Депутаты, избранные по партийным спискам, связаны партийной дисциплиной и вынуждены способствовать принятию решений, выгодных не столько своим избирателям, а партийным лидерам. Тем самым на уровне Государственной Думы также растворяется подлинный смысл идеи народного представительства. Очевидно, что пропорциональная избирательная система не способствует в условиях современной России реализации идеи народного представительства в практике государственного строительства. Поэтому возвращение в состав Государственной Думы депутатов, избранных по одномандатным округам, является одним из первоочередных вопросов, стоящих сегодня на повестке дня. На уровне федерального законодательства не предусмотрен механизм отзыва депутата, не оправдавшего надежд своих избирателей. В этом факте прослеживается ограничение идеи народного представительства: народ может выбрать депутата Государственной Думы, но не может лишить его своих властных полномочий. Фактически, указанное положение способствует развитию безответственности депутатов перед избирателями, а также не стыкуется с конституционным положением о том, что народ в РФ является единственным источником власти. Всё это позволяет сделать вывод о том, что Государственная Дума не отражает идею народного представительства. В отличие от депутатов Государственной Думы, избираемых непосредственно населением страны, члены Советы Федерации не избираются гражданами РФ. Вместе с тем, по нашему глубокому убеждению, Совет Федерации - орган, в котором должны быть максимально эффективно представлены интересы всех 83 субъектов Федерации и их населения. В этой связи формирование Совета Федерации должно происходить на выборной основе, а кандидатами в члены Совета Федерации должны становиться наиболее авторитетные жители данного региона страны. Население должно знать своих представителей в лицо, узнавать их и доверять им. Только в таком случае Совет Федерации может по праву считаться представительным органом законодательной ветви государственной власти, которому народ предоставил право осуществлять властные полномочия от своего имени.

Реализация идеи народного представительства также  напрямую зависит от места парламента в системе органов государственной  власти. Статья 10 Конституции РФ предусматривает, что государственная власть в  Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В конце 2008 г. реальное положение Государственной Думы в системе государственных органов  было усилено сверху - путём внесения поправки в Конституцию РФ - теперь Правительство должно ежегодно отчитываться перед депутатами о проделанной  ими работе (пункт «а» части 1 статьи 114 Конституции РФ). Следует отметить, что следующим важным шагом на этом пути мог бы стать переход  к партийному правительству: Председатель Правительства РФ в таком случае назначался бы Президентом (с согласия Государственной Думы), а его состав формировался политическим партиями пропорционально числу мандатов полученных ими на прошедших выборах.¹⁵

В современной России одной из важных проблем является, определение положения регионов в ее политико-территориальной системе. Это необходимо для анализа альтернатив  государственного развития. Попытки  решения данной проблемы предпринимаются  главным образом представителями  юридической науки с позиции  установления конституционно-правового  статуса различных групп российских регионов, устранения противоречий в  системах законодательства Федерации  и субъектов и т.д.

Интересно было бы взглянуть  на нее с позиции мировой теории федерализма, что предполагает комплексный  анализ происходящих в России процессов  и имеющихся институтов, прежде всего, в сфере взаимоотношений центра и регионов.

Период модернизации, который Россия переживает с начала 90х годов, оказался весьма затянутым. С одной стороны, это объясняется  сложностью перехода от традиционных ценностей советского общества к  западным, с другой же - объясняет остаточное, зачастую преобладающее, явление в теории и практике современной российской государственности. Определяя типологические характеристики, необходимо, четко различать формальную сторону, закрепленную в нормативно-правовых документах (в первую очередь - в Конституции РФ 1993 г.) и фактическую, которая преобладает в реальной практике.

Фактическая сторона, в первую очередь, зависит от того, какой структурно-организационый принцип положен в основу федеративного государства, каковы взаимоотношения федеративного центра и составляющих федерацию регионов, т.е. от действующей модели федерализма в федерации. Модель российского федерализма находится пока в стадии становления.