Российский федерализм: современные проблемы и перспективы развития

C учетом мирового  опыта, все страны с федеративным  государственным устройством можно  условно разделить на:

а) федерации с  устоявшимися правовыми и политическими  традициями, в которых отношения  между центром и субъектами федерации  остаются стабильными, и скорее всего, в ближайшее время не претерпят  существенных изменений (США, Германия, Швейцария);

б) государства, или  только переходящие на федеративные начала и набирающие опыт в ходе своего становления (Бельгия, Испания), или федеративные государства, в  которых отношения между центром  и субъектами федерации находятся  в процессе трансформации (Канада).

Представляется, что  для российских исследователей имеют  интерес оба типа федерации.

Реформирование государственного устройства Испании, начиная с середины 1970-х является одним из наиболее радикальных примеров трансформации  унитарного государства в фактически федеративное (хотя формально Испания остается унитарной). В настоящее время, в Испании накоплен немалый опыт решения спорных вопросов между центром и регионами с помощью создания согласительных комиссий и выработки компромиссных решений. Например, переговоры вокруг перехода к демократизации в середине 1970-х привели к признанию региональной автономии вообще, и к признанию особого статуса для исторических общин в Каталонии и в Стране Басков, в частности. Результатом этого становится, начиная с 1978 г., осуществляемая децентрализация власти от Центра к регионам, особенно к двум историческим общинам. Семнадцать автономных регионов Испании (которые включают в общем пятьдесят провинций), сейчас имеют шесть равноправных государственных языков и большую ответственность за внутреннюю политику.

Большой интерес  в плане разграничения полномочий в сфере природопользования накоплен во многих странах, но наиболее интересным представляется опыт Канады, так как  подобно России в этой стране на местах проживания коренного населения  ведется добыча природных ресурсов. Статьи 91-95 Конституционного Акта (Конституции) Канады 1867 года предусматривают разграничение  предметов ведения федеральных  и провинциальных органов власти. В соответствии с этими статьями как к федеральному, так и провинциальному уровню отнесен, достаточно большой объем полномочий. К полномочиям провинций относятся:

1) Прямое налогообложение (ст.92). В соответствии с этой статьей провинции осуществляют "прямое налогообложение в пределах их территорий в целях сбора денежных поступлений в казну провинции с дальнейшим их использованием на провинциальные нужды". Поскольку природные ресурсы в соответствии с Конституцией Канады целиком и полностью находятся в юрисдикции провинций, последние имеют исключительное право осуществлять их налогообложение. Попытки федерального правительства несколько ограничить права провинций в этой области путем введения Национальной экономической программы потерпели неудачу. Исключение составляют природные ресурсы Северных территорий, которые находятся в собственности федерального правительства.²

2) Управление землями,  находящимися в собственности  государства, и их продажа (ст.92). Согласно этой статьи, государственные земли или земли короны вместе с природными ресурсами в пределах территории той или иной провинции являются ее собственностью, а провинция вправе распоряжаться или удерживать в своем владении, продавать, сдавать в аренду иди предоставлять лицензию на пользование ими по своему усмотрению.

Собственность провинций  на природные ресурсы, находящиеся  в пределах их границ, в сочетании  с установкой, что наносимый загрязнением окружающей средой вред, подпадет под  юрисдикцию гражданских, а не уголовных  правонарушений, обеспечивает провинциям сильную законодательную базу для  контроля над территорией, водами, а  также загрязнением воздуха. Через  собственность на провинциальные земли  и природные ресурсы, включая  леса и гидроэнергию, провинции определяют, каким образом будет осуществляться управление, развитие и/или охрана природных  ресурсов.

Наличие существенных полномочий у провинций подтверждаются характерным примером, который произошел  в конце 70-х годов. Провинции Ньюфаундленд и Новая Шотландия заявили  о своих полномочиях самостоятельно распоряжаться оффшорными ресурсами  нефти и газа (по канадскому законодательству в оффшорной зоне федеральное  правительство несет ответственность  за пользование природными ресурсами). Федеральное правительство было вынуждено подписать политическое Соглашение по оффшорной зоне с Правительством Ньюфаундленд и Лабрадора в 1985 г. и с Правительством провинция Новая Шотландия в 1981г., в соответствии с которыми оба уровня власти последовательно приняли "зеркальные" законодательные акты. В настоящее время правительства обоих уровней реализуют свои полномочия на пользование оффшорными ресурсами. Федеральное правительство не может принять новые законы или внести поправки в существующие законы без согласия провинциального правительства и наоборот.

Кроме того, примеры  Канады и Бельгии показывают, насколько  серьезным может быть влияние  этнических общин на государственное  устройство; Германия демонстрирует  удачный пример “горизонтального и  вертикального выравнивания” экономического уровня субъектов федерации без  нанесения ущерба экономике субъектов - доноров; США имеют богатый и  интересный опыт функционирования судебной системы в каждом штате; в Швейцарии  три языка имеют статус государственных.³ 

Глава 2: Принципы российского федерализма

Федеративное устройство России закреплено в Конституции 1993 г. Оно основывается на принципах  государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов.

Российскую Федерацию, согласно статье 65, образуют 89 субъектов трех типов: национально-государственные (21 республика), имеющие свои конституции и законодательства; административно-территориальные (6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения)-национально-территориальные (1 автономная область, 10 автономных округов), имеющие свои уставы и законодательства.

Отношения центра и  субъектов Федерации в России поставлены на правовую основу. Конституцией разграничены предметы ведения и  полномочия каждого субъекта Федерации: определено, какие вопросы решают только центральные органы правления (внешняя политика, оборона, федеральные  энергетические системы, транспорт, связь  и др.), какие относятся к совместному  ведению Федерации и ее субъектов (природопользование, образование, культура, здравоохранение и т.п.).

Статья 1 Конституции  РФ определяет Россию как федеративное государство, а ст. 5 констатирует, что  Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов  равноправных субъектов Российской Федерации.

Также Статья 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на которых строится российский федерализм.

1. Государственная  целостность Российской Федерации.  Государственная целостность - неотъемлемый  признак суверенного государства.  Государственная целостность федеративного  государства гарантируется тем,  что государственный суверенитет  как верховенство и независимость  государственной власти на всей  своей территории и в международных  отношениях принадлежит только  Федерации, но не ее субъектам.  Субъекты Федерации не имеют  право выхода (сецессии) из Российской  Федерации. Российская Федерация  имеет единую территорию в  пределах государственной границы,  единое гражданство, Конституцию,  единое экономическое пространство.

2. Единство системы  государственной власти. Данный  принцип означает как общие  основы построения органов государственной  власти Федерации и субъектов,  так и проведение общей государственной  политики.

Принцип единства системы  государственной власти выражается прежде всего в единстве системы органов государственной власти. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В рамках единой системы органов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

Система органов  судебной власти в Российской Федерации  в большей своей части является централизованной. Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» к федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, районные суды, военные и специализированные суды, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации.

3. Провозглашение  равноправия субъектов Российской  Федерации. Конституция РФ в  ст. 5 закрепляет, что Российская  Федерация состоит из равноправных  субъектов Российской Федерации  (ч. 1), а также, что во взаимоотношениях  с федеральными органами государственной  власти все субъекты Российской  Федерации между собой равноправны.  Равноправие субъектов Российской  Федерации означает равные возможности  в обладании и осуществлении  правами и обязанностями. Естественно,  различные субъекты Российской  Федерации обладают различными  экономическими, социальными и политическими  особенностями, что создает различие  в их правовом статусе, то  есть наличном объеме реализуемых  субъектом Российской Федерации  прав и обязанностей.

Равноправие субъектов  Российской Федерации является только провозглашенным и не подтверждается дальнейшим конституционным регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений:

     1) в  ст. 5 Конституция РФ называет  республики государствами, предоставляя  им право иметь свои конституции.  Остальные субъекты Российской  Федерации вправе иметь только  уставы. Конституция РФ (ст. 66) устанавливает,  что устав края, области, города  федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В отношении порядка принятия конституций республик такого ограничения не установлено - они могут быть приняты и на республиканском референдуме;

     2) в  соответствии со ст. 68 Конституции  РФ республики вправе устанавливать  свои государственные языки. Такое  право не предоставлено автономной  области и округам, также образованным  по национальному признаку;⁴

     3) республики  в соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона  Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской  Федерации» вправе иметь свое  гражданство: граждане Российской  Федерации, постоянно проживающие  на территории республики в  составе Российской Федерации,  являются одновременно гражданами  этой республики;⁵

     4) ст. 66 Конституции РФ предусматривает,  что автономные округа могут  входить в состав края или  области, то есть находиться  в составе иного субъекта Российской  Федерации. При этом территория  и население автономного округа  включаются в состав территории  и населения края или области;

     5) практика  заключения двухсторонних соглашений  о разграничении предметов ведения  и полномочий между Российской  Федерации и субъектами Российской  Федерации. Такие договоры заключены  не со всеми субъектами Российской  Федерации и, таким образом,  отношения с одной группой  субъектов регулируются помимо Конституции РФ, многостороннего Федеративного договора еще и двухсторонними договорами, а другая группа субъектов руководствуется только Конституцией РФ и федеративным договором. Кроме того, содержание двухсторонних договоров с разными субъектами Российской федерации существенно различается между собой.

4. Равноправие и  самоопределение народов в Российской  Федерации. Право народов на самоопределение является общепризнанным принципов международного права, установленным в Уставе ООН, Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделения от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям. Право самоопределения народов как принцип российского федерализма следует отграничивать от права наций на самоопределение как принцип международного права. Во втором случае нация выступает как территориально-политическая общность, формирующая суверенное государство. В этом смысле можно говорить о «российской нации», «российском народе» как о совокупности всех проживающих на территории Российской Федерации граждан (независимо от национальности).