Российский федерализм: современные проблемы и перспективы развития

5. Разграничение  предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти  Российской Федерации и органами государственной власти  субъектов Российской Федерации. Существование двухуровневой системы органов государственной власти в Российской Федерации предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов, а также заключения договоров и соглашений.

Еще один признак  равноправия субъектов - разграничение  в Конституции Российской Федерации  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Российская Федерация взяла на себя обязательство руководствоваться  основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъектам  Федерации должна быть предоставлена  вся полнота государственной  власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного  ведения Федерации и ее субъектов. Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий определен с учетом того, что он должен быть достаточным для обеспечения интересов Российского государства в целом, всего многонационального народа России. Заметим, что предметы ведения Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов приведены непосредственно в Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъектов в ней не перечисляются. Да это практически и невозможно сделать, поскольку они постоянно расширяются в интересах проживающего на территории субъекта Федерации населения.

 
Существует пять основных способов установления сфер компетенций: 
Первый подход заключается в том, что Конституция устанавливает исключительную компетенцию Федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. В Конституции СССР 1977 г., такой способ был использован, но в перечне вопросов, разрешаемых федерацией, был пункт "и другие". Что на практике нередко означало расширенное толкование: по любому вопросу мог быть принят федеральный закон, который имел верховенство. 
Второй вариант размежевания предметов ведения Федерации и ее субъектов заключается в том, что может быть установлена исключительная компетенция ее субъектов, в которую Федерация не может вмешиваться (обычно вопросы культуры, быта, начального образования и др.). Это довольно редкий способ, и в настоящее время в мире, насколько известно, нет федеральных конституций, которые используют только данный способ (как дополнительный он используется в США). 
При третьем способе конституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Швейцария, Канада, Аргентина, Эфиопия и др.). 
При четвертом - называются три сферы компетенции: кроме федерации и штатов в конституциях указывается еще сфера совместной компетенции (Конституция Индии 1949 г.). 
Наконец, пятый способ заключается в том, что конституции дают перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Это способ, используемый в нашей стране, представляется наиболее предпочтительным, т.к. учитывает невозможность дать исчерпывающий перечень всех вопросов законодательного регулирования, всех дел, относящихся к ведению федерации, совместному ведению ее и субъектов, наконец, к исключительной сфере полномочий субъектов. При любой тщательности составления таких списков что-то может быть упущено, забыто, а жесткий перечень делает очень трудным поиски выхода из этой ситуации. 
Обратим внимание на то, что Конституция Российской Федерации, исходя из принципа единства государственной власти, предусмотрела возможность передачи органами исполнительной власти субъекта Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, а также возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам субъектов Федерации. В то же время такая гибкость в перераспределении полномочий не может приводить к изменению статуса как субъектов Федерации, так и Федерации в целом.

 
При разграничении предметов ведения  и полномочий должны соблюдаться  следующие основные принципы:

1) конституционность:  законы и иные нормативно-правовые  акты РФ и субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом  перераспределять установленные  Конституцией РФ предметы ведения  РФ и предметы совместного  ведения. Указанные акты не  могут быть приняты, если их  принятие ведет к изменению  конституционно-правового статуса  субъекта РФ, ущемлению или утрате  признаваемых и гарантируемых  Конституцией РФ прав и свобод  человека и гражданина, нарушению  государственной целостности РФ  и единств системы государственной  власти в РФ;

2) верховенство Конституции  РФ и законов РФ: в случае  несоответствия положений договоров  и соглашений положениям Конституции  РФ и федеральных законов по предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения действуют положения Конституции и законов РФ;

3) равноправие субъектов  РФ при разграничении предметов  ведения и полномочий;

В статье 65 перечисляются  наименования всех субъектов Федерации  в алфавитном порядке. Если происходят изменения в правовом статусе  субъекта, образуется новый субъект, то в эту статью обязательно вносятся изменения. Порядок внесения соответствующих  изменений устанавливается федеральным  конституционным законом. 
Равноправие также выражается в равном представительстве в Совете Федерации. "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти".⁶ 

4) недопустимость  ущемления прав и интересов  субъектов РФ: при разграничении  предметов ведения и полномочий  в отношении одного из субъектов  РФ недопустимо ущемление прав  и интересов других субъектов  РФ;

5) согласование интересов  федерации и интересов субъектов  РФ в процессе принятия федеральных  законов, законов субъектов РФ, заключения договоров и соглашений;

6) добровольность  заключения договоров и соглашений;

7) обеспеченность  ресурсами: при разграничении  предметов ведения и полномочий  решается вопрос об обеспечении  соответствующих органов государственной  власти финансовыми, материально-техническими  и иными ресурсами, необходимыми  для осуществления указанными  органами своих полномочий;

8) гласность заключения  договоров и соглашений.

Равноправие субъектов, и это важно учитывать, не означает и не должно означать "уравниловки" в отношении к ним со стороны  федеральных органов. Сами субъекты Федерации отличаются друг от друга  по географическому положению, климатическим  условиям, природным богатствам, реальной насыщенности энергетическими и  иными ресурсами. Между тем должного механизма установления их фактического равноправия не существует, что приводит к определенным внутрифедеральным конфликтам, проявляющимся прежде всего при составлении бюджета Федерации. 
Рассматривая принципы построения Российской Федерации, установленные Конституцией 1993 г., необходимо остановиться еще на одном аспекте. Действующая Конституция в отличие от действовавшей ранее не содержит раздела о национально-государственном устройстве. Это, с одной стороны, гарантия равноправия субъектов Российской Федерации независимо от национального состава проживающего в них населения, а с другой - признание, что в России существует многонациональный народ, соединенный общей судьбой, и все государственные органы как Федерации, так и ее субъектов должны исходить из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства. 
Действующая Конституция исходит из принципа приоритета прав человека. В статье 19 подтверждается, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, от расы, национальности или языковой принадлежности. Гарантией равенства граждан является норма, установленная в ст. 26 Конституции, в соответствии с которой каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность и никто не может быть принужден к этому. 
Государство обязано учитывать, что реализация прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с его национальной самоидентификацией. Согласно Конституции Российской Федерации каждому принадлежит право определять свой родной язык. Государство обязано предоставить возможность пользоваться родным языком, воспитывать и учить детей именно на этом языке. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на пользование родным языком, создание условий для его сохранения и развития, гарантирует права коренных малочисленных народов, защиту прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и многое другое. 
Отличительной чертой развития правовых основ российского федерализма является стремительное нарастание нормотворчества субъектов Федерации. Это связано, в частности, с тем, что российская Конституция определила пределы ведения Федерации и тем самым открыла простор для правотворчества ее субъектов, получивших возможность издавать свои законы и иные правовые акты. 
Как и во всякой федерации, в Российской Федерации разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов. 
Субъектам предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Все, что отнесено к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов, четко определено в соответствующих статьях Конституции. Предметы же ведения субъектов Федерации не перечисляются. 
Следует обратить внимание на положения главы 3 Конституции, в которых исходя из принципа единства государственной власти предусмотрена возможность передачи органами исполнительной власти субъекта Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, а также возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам субъектов Федерации. 
Такая гибкость в перераспределении исполнительных функций как Федерации, так и ее субъектов ни в коей мере не изменяет статуса субъектов Федерации. Введение норм о передаче части полномочий направлено на совершенствование системы управления. Можно сказать, что идея упорядочения отношений в рамках Федерации пронизывает ряд норм главы, посвященной федеративному устройству. 
Значительное место в Конституции занимают статьи, устанавливающие правила, не допускающие создания препятствий образованию общего для всей Федерации экономического пространства. Тем самым обеспечиваются свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. К этому надо добавить, что в соответствии со статьей 27 Конституции каждому гарантировано право свободно передвигаться (т.е. обеспечена свобода перемещения и рабочей силы). 
Существенны нормы, защищающие денежную систему в Российской Федерации, а также норма, в соответствии с которой только федеральным законом устанавливаются система налогов и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации. 
Особого внимания заслуживают содержащиеся в Конституции гарантии прав человека и гражданина, в частности гарантируются права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, право всех народов на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, равноправия субъектов федерации. 
Субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, его национальному составу. Так, если сравнительно небольшие территории - Калининградская область и Республика Адыгея занимают 15,1 и 7,6 тыс. кв.км соответственно, то Республика Саха (Якутия) - 3 млн. 102 тыс. кв.км, Красноярский край - 2 млн. 401 тыс. кв.км. Такие субъекты по своей территории превосходят многие иностранные государства. Республика Саха (Якутия) почти равна Индии и в два раза больше Индонезии; Республика Коми (415,9 тыс. кв.км) больше вместе взятых Великобритании, Греции и Бельгии. 
Самые крупные по численности населения субъекты Российской Федерации - города федерального значения Москва, (более 9 млн. человек) и Санкт-Петербург (более 5 млн человек), а также Московская область (почти 7 млн. человек) и Краснодарский край (более 5 млн. человек) - входят в состав Российской Федерации наряду с такими относительно малочисленными субъектами, как Республика Тыва - 307 тыс. человек, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч - 328 тыс. человек, Камчатская область - 473 тыс. человек.⁷ 
Субъекты Федерации отличаются и по ряду других признаков - уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческому прошлому, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации. 
Конституция закрепила преобразование России в подлинно федеративное государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью. Конституция сохранила прежние наименования субъектов, проявив определенную историческую преемственность государственно-правовых традиций, но вместе с тем учла и те наименования субъектов, которые они дали сами себе. 
Конституция закрепляет возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов. Эти вопросы должны решаться в порядке, установленном федеральным конституционным законом, который подлежит разработке и принятию в соответствии с Конституцией. Представляется, что в законе будут определены процедуры принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов, установлены гарантии добровольности вхождения в Российскую Федерацию новых субъектов, соблюдения принципа самоопределения народов. 
Каждый субъект Российской Федерации является ее составной частью, т.е. состоит с ней в отношениях государственно-правового членства. 
В соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации основные положения, касающиеся статуса, т.е. правового положения субъектов Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации. Наряду с этим все субъекты Федерации обладают элементами учредительной власти. Это означает, что каждый субъект Федерации вправе решать вопросы своей внутренней организации и с этой целью принимать нормативные правовые акты, которые должны соответствовать Конституции России. Так, статус республики определяется не только Конституцией Российской Федерации, но и конституцией самой республики. Аналогичен статус и других видов субъектов Федерации - края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа - с той лишь разницей, что наряду с Конституцией Российской Федерации он определяется уставом соответствующего субъекта, принимаемым его законодательным (представительным) органом. 
Из этого вытекает, что субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус. 
В статье 69 Конституции содержатся новые положения, которых не было в ранее действовавших конституциях Российской Федерации и Советского Союза. Впервые на конституционном уровне установлены гарантии прав коренных малочисленных народов, населяющих нашу страну. Коренными малочисленными народами современная наука признает народы, считающие себя самостоятельными этносам и проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни и традиционный способ хозяйствования. 
В Конституции заложен принцип сохранения целостности государства, который, однако, может сочетаться с правом наций на самоопределение в Российской Федерации. Подчеркивается, что право одной нации на самоопределение всегда ограничено правом другой нации, а право отдельной нации на самоопределение ограничено правом всего многонационального народа на сохранение целостного государства.

Наряду с национальным, правовым и экономическим регулированием отношений между субъектами и  центром в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения  центральные органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему государственной  исполнительной власти в стране.

Таким образом, конституционные  основы российского федерализма  создают предпосылки для совершенствования  управления огромной страной, упрочения  государственности, территориальной  и социальной целостности, развития демократии посредством соблюдения прав и законных интересов различных  национальностей, обеспечения необходимого баланса экономических, политических, этнических и социальных сторон общественной жизни.

Специфика российского  федерализма определяется также  социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений  центра и регионов. Для российского  федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным  составом населения страны, в которой  проживает 176 этносов различной численности. Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.

Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции  России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний  выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее  изменение статуса субъекта Федерации. Вместе с тем структура федерализма  в России мягче, эластичнее по сравнению  с другими странами. Это увеличило  степень самостоятельности субъектов  Федерации, позволило им, в частности, создавать по собственному усмотрению правящие органы.

Уровень самостоятельности  субъектов Российской Федерации  фактически определяется не их конституционным  статусом, а кругом полномочий и  предметов ведения. Посредством  механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма  децентрализации, учитывающие специфику  того или иного региона. Отсюда отличительная  особенность российского Федерализма  — взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что  субъект Федерации передает свои полномочия Центру и наоборот. Благодаря  этому Федерация создается как  бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую модель федерализма  можно назвать конституционно-договорной. ⁸

§1 Проблемные моменты в осуществлении политики федерализации

Конституционные основы российского федерализма создают предпосылки для совершенствования управления огромной страной, упрочения государственности, территориальной и социальной целостности, развития демократии посредством соблюдения прав и законных интересов различных национальностей, обеспечения необходимого баланса экономических, политических, этнических и социальных сторон общественной жизни.

Федеративное устройство государства тесно связано с демократией. Так, известный американский исследователь федерализма Д.Дж.Элейзер утверждает, что федерализм представляет собой «территориальное выражение демократии» .⁹ Однако реализация заложенных в конституции предпосылок в повседневной политической практике наталкивается на серьезные препятствия, приводящие к серьезным нарушениям основ федеративного устройства. Противоборство между тенденциями децентрализации и централизации, демократическими методами управления и авторитарными привело к созданию противоречивого федерализма, который А.Салмин назвал фиктивным ¹⁰, а В.Ковалев номинальным.¹¹ М.Х.Фарукшин придерживается сходного мнения, характеризуя российский федерализм как неустоявшийся, имеющий «по ряду признаков более декларативный, чем реальный характер» .¹² Население оказалось отдалено, а иногда исключено от процесса принятий решений и участия в федеративных политических связях.

Г.И.Грибанова предполагает, что «в условиях демократического транзита политические элиты оказываются вынужденными для сохранения территориальной целостности страны нередко обращаться не только к демократическим, но и авторитарным инструментам воздействия, усиливая уровень централизации государственного управления», откуда происходит противоречивость федеративных реформ .¹³   

Исходя из исследований современных российских ученых, можно  констатировать, что в России сложилась  специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты:

– смешанный этнотерриториальный характер построения федерации, чреватый этноконфликтами;

– асимметричность  масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов  проживающего в них населения;

– неравенство статусов субъектов федерации (различия между  республиками и другими субъектами, наличие субъектов федерации, входящих одновременно в состав других субъектов);