Правотворчество: понятие, принципы, виды

      Внутри  этих двух, основных, стадий можно определить следующие процедурные операции формирования нормативных актов в зависимости от их юридической значимости в правотворческой иерархии:

1. изучение и анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации.
2. определение вида органов или субъектов, правомочных принять правовые решения и вида правового акта;
3. принятие решения о подготовке правового акта;
4. разработка концепции, идеи, анализа будущего акта;
5. подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой, органом;
6. предварительное рассмотрение проекта правового акта;
7. общественное обсуждение проекта;
8. официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;
9. принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование и вступление в законную силу.

      Установленный порядок прохождения проектов законов вплоть до их принятия и вступления в законную силу называется законодательной процедурой. В свою очередь законодательная процедура состоит из серии юридически закрепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия законов.

      Законодательный процесс, как вид правотворческого процесса, включает в себя следующие  стадии:

• внесение законодательной инициативы;
• обсуждение законопроекта;
• принятие и утверждение закона;
• промульгация - официальное провозглашение.

      Составлению проекта нормативного акта предшествует работа по выявлению общественной потребности в нормативном регулировании соответствующей сферы общественных отношений: определяется фактическое состояние той области жизнедеятельности общества, к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, общая цель предлагаемого правового регулирования. На данном этапе важно получить информацию о действующем законодательстве по затрагиваемому вопросу, проанализировать его состояние, правоприменительную практику. Это позволяет установить, действительно необходимо подготовить новый акт или можно ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты.

      Следующая стадия - подготовка первоначального  текста проекта и внесение правотворческой инициативы.

      Законодательная инициатива – право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом; в соответствии с Конституцией РФ право законодательной инициативы принадлежит:

• Президенту Российской Федерации,

• Совету Федерации, 

• членам Совета Федерации,

• депутатам  Государственной Думы,

• Правительству  Российской Федерации,

• законодательным (представительным) органам субъектов  Федерации.

Это право  принадлежит также:

• Конституционному Суду Российской Федерации,

• Верховному Суду Российской Федерации и

• Высшему  Арбитражному Суду Российской Федерации  по вопросам их ведения.²⁷

      Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие  расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

      Как видно, субъектами права законодательной  инициативы выступают органы, должностные  лица, имеющие непосредственное отношение  к решению важнейших общегосударственных  вопросов.

      Конституция предоставляет право законодательной  инициативы депутатам Государственной Думы, Совету Федерации и его членам. Использование депутатами права законодательной инициативы позволяет реализовать как их собственные идеи по вопросам государственной значимости, так и предложения избирателей.

      Предоставление  законодательной инициативы Правительству  обусловлено тем, что оно организует всю исполнительную деятельность в стране и лучше других осведомлено о процессах и переменах, происходящих в жизни общества и требующих законодательного урегулирования.

      В числе субъектов законодательной  инициативы названы законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Этого требует федеративное устройство нашего государства, которое предполагает активное участие в управлении страной всех ее территориальных образований.

      Право законодательной инициативы предоставлено  и федеральным судебным органам - Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения. Эти органы в ходе своей деятельности обязаны контролировать действие применяемых законов, выявлять их недостатки, определять пути их улучшения и на этой основе вносить предложения по совершенствованию законодательства.

      Внесению  законопроекта в законодательный  орган предшествует продолжительная работа по его подготовке. Проекты указов Президента, постановлений Правительства обычно готовятся соответствующими министерствами и ведомствами либо на основании плана правотворческих работ, либо по разовому поручению Президента, руководства Правительства, либо по собственной инициативе.

      Вносимый  законопроект, как правило, должен сопровождаться необходимыми обоснованиями, включая финансово-экономическое, когда его реализация требует дополнительных материальных затрат; перечнем нормативных правовых актов, отмены, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона, и другими документами.

      После того, как первоначальный проект разработан, переходят к предварительному обсуждению проекта. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение, когда законопроект публикуется в периодических печатных изданиях, рассматривается в трудовых коллективах

      Законопроект, представленный в Государственную  Думу Российской Федерации сначала поступает на предварительное рассмотрение в комитеты Государственной Думы, которые затем выносят его на рассмотрение Думы.

      Процедура принятия федерального закона Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях. Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта. По завершении прений Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и предложений. В случае решения о принципиальном одобрении законопроекта и продолжении работы над ним законопроект передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.

      После того как комитет вновь представит в палату доработанный проект закона с учетом замечаний и предложений, высказанных депутатами при первом чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок (изменений и дополнений, предложенных к первоначальному тексту). Во втором чтении законопроект может быть отклонен, принят окончательно или вынесен после редакционной правки на третье чтение, во время которого уже не допускается внесение в него никаких поправок. Третье чтение состоит лишь в голосовании законопроекта в целом.

      Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа  депутатов Государственной Думы. В соответствии разъяснением Конституционного Суда Российской Федерации ²⁸  общим числом депутатов, от которого следует считать большинство голосов, необходимых для принятия Государственной Думой решения, является число депутатов, установленное для палаты ч. 3 ст. 95 Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов.

      Особый  порядок принятия предусмотрен Конституцией для федеральных конституционных  законов (ст. 108), в соответствии с  которым федеральный конституционный  закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

      Принятый  федеральный конституционный закон  в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

      Принятый  Государственной Думой федеральный  закон передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения. Установив последовательное принятие закона обеими палатами, Конституция тем самым закрепляет их равный правовой статус в осуществлении законодательных функций и обеспечивает единство парламента, а также сочетание общих интересов всего российского народа и специфических интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов.

      Конституция Российской Федерации предусматривает, что Совет Федерации может в течение 14 дней рассмотреть принятый Государственной Думой федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит от важности и актуальности регулируемых законом отношений, от степени учета в нем интересов субъектов Федерации.

      В случае, если принятый Государственной  Думой федеральный закон будет отклонен Советом Федерации, палатами на паритетных началах может быть создана согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий. Закон считается принятым повторно с учетом предложений согласительной комиссии, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов.

      Если  комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не удовлетворяет  Государственную Думу, отклоненный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

      Все законы, принятые Государственной Думой, передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105), что призвано обеспечить учет его мнения в законотворческом процессе.

      В соответствии с п. 1 ст. 107 Конституции  РФ принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

      Правило подписания и обнародования принятого  федерального закона Президентом Российской Федерации является одной из форм участия Президента в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса.

      В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О порядке опубликования и  вступления в силу федеральных конституционных  законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания"²⁹закон должен быть опубликован в течение семи дней после подписания его Президентом. Официальным считается опубликование закона в "Парламентской газете", "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации". Употребленный союз "или", по мнению М.С. Студеникиной, позволяет сделать вывод о том, что все три источника поименованы как альтернативные и равнозначные, следователь-но публикация в любом из них может быть первой³⁰. Федеральные законы могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях, обнародованы по телевидению, радио, переданы по каналам связи, разосланы государственным органам и общественным объединениям. 

3. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ (ЮРИДИЧЕСКОЙ) ТЕХНИКИ.

     Законодательные органы при правотворческой деятельности максимально подчиняются так  называемой технике законодательного процесса. От неуклонного соблюдения правил законодательной техники во многом зависит степень совершенства законодательства, доходчивость нормативных правовых актов, высокий уровень учета и систематизации законодательства.