Правотворчество: понятие, принципы, виды

      Референдум  может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо  и непосредственно, без промежуточных  инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум — весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может. К тому же ему присущи и определенные недостатки (манипуляция общественным мнением, жесткая зависимость от явки избирателей и др.).²²

      Наиболее  распространенной формой правотворчества  в Российской Федерации является принятие нормативных актов органами государства. Правом принятия нормативных правовых актов обладают Государственная Дума, представительные органы республик, входящих в состав Российской Федерации, краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга органов власти, а также органы местного самоуправления - районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские.

      К числу правотворческих органов  относятся также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации, президенты, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства республик, входящих в состав федерации, главы администраций соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований.

      Полномочия  на издание нормативных актов  каждого органа определяются Конституцией Российской Федерации и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов Российского государства.

      Государственная Дума принимает законы и постановления  по вопросам, отнесенным к ее ведению  Конституцией Российской Федерации.

      Законы  и постановления издаются как  по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов власти, так и по вопросам совместного ведения федеральных органов власти Российской Федерации и органов власти субъектов федерации. Они принимаются с соблюдением особой процедуры, предусмотренной регламентами.

      Президент Российской Федерации, будучи главой государства, на основе Конституции и законов Российской Федерации издает указы, которые могут быть как нормативного, так и индивидуального, оперативного характера.

      Правительство, как орган исполнительной власти, правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации, постольку, поскольку они не входят согласно Конституции и законодательству в компетенцию Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Свои акты нормативного характера Правительство обычно издает в форме постановлений.

      Министерства, государственные комитеты, ведомства, будучи центральными органами государственного управления, руководят порученными им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента и Правительства. Обычно министерства, будучи органами единоличного руководства, издают приказы и инструкции, государственные комитеты как коллегиальные органы - постановления. Нормативный характер носят, как правило, инструкции и постановления.

      В пределах своих полномочий издают нормативные  акты также органы законодательной  и исполнительной ветвей власти субъектов  Российской Федерации - республик в составе федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

      Следующий вид органов, осуществляющих правотворческую  деятельность в Российской Федерации, - это органы местного самоуправления: районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские представительные органы власти и соответствующим им местные администрации.

      Издавая нормативные акты (обычно они именуются  решениями), органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельно решение  гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или  непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

      Правотворчество должностных лиц. В современном российском законодательстве нет универсального определения должностного лица, которое бы в полной мере отражало правовой статус руководящих работников государственных и негосударственных организаций. Определение же должностного лица в ныне действующем уголовном законодательстве (примечание 1 к ст. 285 УК Российской Федерации) имеет строго целевое назначение — определить круг лиц, подлежащих уголовной ответственности за совершение преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В более широком плане должностное лицо — это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в иной государственной организации, наделенный правом принимать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию.

      Правотворчеством является лишь деятельность должностных лиц по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству, естественно, отношения не имеют.

      Должностными  лицами являются: министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, командный состав Вооруженных Сил, депутаты и другие.²³

      Правотворческими  полномочиями обладает в пределах своей  компетенции администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество). Администрации предприятий и учреждений вправе в пределах своих полномочий издавать так называемые локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений (например, издание распоряжения или принятие правил внутреннего трудового распорядка).

     Особо следует выделить правотворчество  высших судебных органов в Российской Федерации. В законодательстве России не содержится норм, которые предписывали бы российским судам осуществлять правотворческую деятельность, т.е. предоставляли бы им право создавать правовые нормы, обязательные для применения. Однако на практике дело обстоит совсем иначе, и два высших судебных органа Российской Федерации - Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, а также Конституционный суд РФ - не только занимаются толкованием законов, что они вправе делать, но и создают новые правовые нормы, обязательные для применения нижестоящими судами, в том числе дополняют и изменяют в ряде случаев законодательные нормы гражданского законодательства.

     Особое  место в правотворческой деятельности в Российской Федерации принадлежит Конституционному Суду. Согласно Конституции РФ он наряду с другими российскими судами входит в судебную систему РФ. Однако Конституционный Суд — это особый суд, наделенный Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации» особыми судебными полномочиями или особой судебной властью. Ему предоставлено право проверять конституционность законов и иных нормативных правовых актов. Акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу, а международные договоры, не соответствующие Конституции РФ, не подлежат введению в действие и применению (ст. 125 Конституции РФ).

     Это означает, что Конституционный Суд  РФ поставлен над законодательной властью и, конечно же, его решения представляют собой не что иное, как правотворческую деятельность, хотя и осуществляемую в особом порядке и в особых случаях.

     Почему  же суды занимаются правотворческой  деятельностью? Причин тому несколько:

     Во-первых, правосудие осуществляется в основном несменяемыми судьями, независимыми от государства и его административных органов. Судейский корпус рассматривает  себя не только как исполнителя воли законодателя, выраженной в законе, но и как создателя « правовых норм».

     Во-вторых, ни один закон ни прежде, ни в настоящее  время не мог и не может целиком  и полностью урегулировать многогранную жизнь людей в обществе: постоянно  возникают правовые проблемы, которые  законом не урегулированы. И здесь  именно судебное правотворчество призвано решать такие вопросы, как неопределенность, пробелы и противоречия в законодательстве. Это достигается как толкованием законов, так и прямым правотворчеством — путем создания судами правовых норм.

     Признавая создание судами правовых норм, в правовых доктринах иностранных государств все же отмечается как преобладающее мнение, что законы и иные нормативные акты являются высшими нормами права, а правовые нормы судов ставятся как бы на второе место, т.е. имеют второстепенное значение.

     Но  это с точки зрения теории, а  на практике, как мы видели, правовые нормы судов имеют такую же обязательную юридическую силу, как  и законодательные акты, хотя они, как и законодательные акты, могут  меняться, отменяться и изменяться самими судами, которые их приняли. При этом решения всех третейских судов вообще не подпадают под понятие "правотворчество судов".²⁴ 

 В зависимости от значимости правотворчество делится на:

1. законотворчество(правотворчество высших представительных органов(парламентов), в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой);
2. делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента);
3. подзаконное правотворчество, здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть ряд ситуаций, когда достаточно уровня подзаконных актов, нормативных договоров и т. д. Кроме того подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществления его конкретных субъектов.²⁵

2.2. ПРАВОТВОРЧЕСТВА В РОССИИ. 

         В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности. Но везде она строго закрепляется и регулируется с помощью конституции, текущих законов, а также – специальных положений и регламентов, устанавливающих порядок правотворческой деятельность государственных органов.

          Процесс создания нормативного  акта складывается из отдельных  стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в Российской Федерации являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.

      Правотворчество — одно из основных звеньев механизма  правового регулирования общественных отношений, многоплановость которых предопределяет структурное содержание правотворческого процесса. Этот процесс состоит из двух частей:

         1. Предпроектный этап. Он заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права общественной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеют значение лишь степень остроты проблемы, ее общая значимость и актуальность. О том, что потребность в правовом регулировании   назрела,   можно   говорить,   когда   закон представляется     наиболее     эффективным     средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными    средствами   воздействия   (экономическими, моральными и прочее).

         2. Проектный этап, т.е. принятие законодательным органом проекта, в результате которого он становится законом - документом, имеющим высшую юридическую силу. Это главное звено в законотворчестве. Особый характер имеет законотворчество при проведении всенародных референдумов; здесь закон принимается непосредственно народом.²⁶

      Обе эти части неразрывно связаны  между собой и в общем контексте  представляют целостную процедуру  по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию правового документа. Соответственно этому в процессе правотворчества выделяют две основные стадии. Первая стадия предусматривает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного акта. Все действия на этой стадии носят подготовительный характер и не порождают правовых последствий. Главное значение имеет вторая стадия - официально закрепление государственной воли в нормах права, когда проект нормативного акта трансформируется в правовой акт, имеющий общеобязательный характер.