Правотворчество: понятие, принципы, виды

      Порядок подготовки и принятия законов подробно регламентируется в юридических актах положениях конституций, регламентах палат парламентов, законов об организации парламентов. Эти же документы определяют круг субъектов права законодательной инициативы. Это могут быть депутаты и комитеты палат Парламента, Президент, Правительство, высшие судебные органы, законодательные органы субъектов федерации, местные органы, Национальный Банк, определенное число избирателей, центральные органы общественных организаций. В каждой стране их круг неодинаков. Общим является легальное признание того или иного круга органов, правомочных вносить проект закона или законодательное предложение, участвовать в его доработке, рассмотрении и принятии, с одной стороны, инициировать стадии законодательного процесса и всех лиц, обязанных на них действовать, с другой.

      Характерной чертой законодательного процесса является четкая и детальная регламентация всех этапов движения законопроекта, начиная от внесения и заканчивая вступлением закона в силу.

      Подзаконное правотворчество Президента, Правительства и иных органов исполнительной власти должно соответствовать положениям законов, которые имеют более высокую юридическую силу. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия актов. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.

      Для министерств и ведомств зачастую требуются общие правила подготовки и принятия актов. Они содержатся либо в законах о министерствах (как в Австрии) либо в специальном положении (о порядке подготовки ведомственных актов), как, например, в России.

        Следует иметь в виду, что структурные  подразделения министерств, государственных комитетов, других органов не вправе издавать акты нормативного характера, кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством.

      Разновидностью  правотворчества является порядок  прямого, непосредственного принятия правовых актов. В данном случае речь идет о референдуме (например, в России) либо о народном голосовании (в Австрии и Швейцарии). Прямое правотворчество такого рода характеризуется рядом признаков. Во-первых, оно проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности). Во-вторых, в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, закона или иного решения. В-третьих, итоги референдума либо народного голосования являются окончательными и обладают наивысшей юридической силой. Они не нуждаются в дополнительном утверждении каким-либо органом.

      Среди видов правотворчества следует  отметить деятельность государственных органов по заключению нормативных договоров. Это конституционные, внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе. Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий.

      Примером  такого рода соглашений может служить, в частности, Федеративный договор, явившийся правовой базой создания Российской Федерации на новой основе. Он содержит нормы о распределении компетенции между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения федерации и ее субъектов, а также их совместного ведения.

      Другой  пример такого вида правотворчества - это коллективные договоры и соглашения, содержащие обязательства по установлению условий труда, занятости и социальных гарантий для работников определенной отрасли, территории, профессии. Такие соглашения могут заключаться на федеральном, республиканском, отраслевом, профессиональном или территориальном уровнях.

      Существует  и иная классификация видов правотворчества, согласно которой различаются: правотворчество государственных органов (как общефедеральных, так и республиканских); санкционированное правотворчество и народное правотворчество (референдум).¹⁵

      Правотворчество государственных  органов представляет собой такую разветвленную деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система законодательства.

Этим  видом правотворчества занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Основная масса правовых норм создается государством в лице своих органов. Уровень и объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативного правового акта. Так, к государственному правотворчеству относится рассмотренное выше правотворчество органов исполнительной власти на общефедеральном и местном уровнях.

      Санкционированное правотворчество  - это разрешенная государством правотворческая деятельность должностных лиц (руководителей предприятий, учреждений, министерств, ведомств и т.д.) и некоторых негосударственных организаций и учреждений, результатом которой являются исключительно подзаконные нормативные акты или правовые предписания, изданные по вопросам, составляющим их компетенцию.

      Санкционированное правотворчество являет собой разновидность правотворческой деятельности общественных организаций. Другой подвид такого правотворчества- делегированное правотворчество- осуществление правотворческой деятельности общественными организациями по поручению компетентных государственных органов. Например, профсоюзы имели право издавать нормативные акты в области охраны труда, управления социальным страхованием. Правотворчество общественных организаций не

следует путать с их деятельностью по регулированию  своих внутриорганизационных отношений, в процессе которых издаются не правовые, а корпоративные нормы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. ПРАВОТВОРЧЕСТВО  В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 

           Одно из важнейших направлений государственной деятельности — правотворчество. В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного законотворчества, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.

      Процесс создания правовых норм начинается с  возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового  регулирования, проходит через институты  общества и государства, реализуется  законодательной, исполнительной и  судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным,субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать.  

2.1. ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ  ПРАВОТВОРЧЕСТВА

В РОССИИ. 

            В Российской Федерации существует  четыре основные формы правотворчества: 

       1) непосредственное правотворчество  народа (референдум);

       2) правотворчество государственных  органов;

       3) правотворчество должностных лиц  государства;

       4) совместное правотворчество государственных органов и общественных объединений.¹⁶

       5) локальное правотворчество.

            Разберем их поподробней:

        В российском государстве правотворчество  может быть осуществлено и  непосредственно путем референдума.  В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации, референдум является высшим непосредственным выражением власти народа.¹⁷

            Как вид правотворчества референдум  представляет собой непосредственное  волеизъявление граждан по установлению  правовых норм. Именно поэтому решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. В соответствии с действующим российским законодательством в нашей стране могут проводиться три вида референдумов: референдум Российской Федерации, референдум субъектов Российской Федерации, местный референдум (ст. 2 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 19 сентября 1997 г.)¹⁸

      Референдум в Российской Федерации проводится в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» (далее - Закон о референдуме)¹⁹ и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав).²⁰

      На  основании ст. 1 Закона о референдуме, референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум Российской Федерации проводится на всей территории на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума Российской Федерации обладает одним голосом. В референдуме Российской Федерации имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума Российской Федерации 18 лет.

      На  референдум Российской Федерации в  обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации.

      На  референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы:

      1.   Изменения статуса субъектов Российской Федерации;

      2. Досрочного прекращения или продления  срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента Российской  Федерации,  Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской   Федерации либо от отсрочке таких выборов (формирования):

      3.  принятия и изменения федерального  бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

      4.  введения, изменения и отмены  федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их  уплаты;

      5.  принятия чрезвычайных и срочных   мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

      6.  амнистии и помилования.

      Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или  отменять общепризнанные права и  свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

      Инициатива  проведения референдума Российской Федерации принадлежит:

   1. Не менее чем двум миллионам  граждан Российской Федерации,  имеющих право на участие в  референдуме Российской Федерации,  при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них;

   2. Конституционному Собранию в  случае, предусмотренном частью 3

 статьи 135 Конституции Российской Федерации.²¹

      Референдум  Российской Федерации назначает  Президент Российской Федерации. До принятия такого решения Президент  Российской Федерации в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним  материалов направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Конституционный Суд Российской Федерации проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и в течение месяца направляет Президенту Российской Федерации соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию.