Понятие, признаки, стадии, виды правотворчества

Некоторые ученые считают, что Россия согласно Конституции 1993 г. похожа на смешанную республику1). Также есть мнения (председателя Конституционного суда РФ, одного из авторов действующей Конституции В. Д. Зорькина2), а также международных экспертов, изучающих смешанную форму правления, Роберта Элджи3) и Мэттью Шугарта4) ), что Российская Федерация — президентско-парламентская республика с широкими полномочиями президента.

У российского Президента существенно больше полномочий, чем, например, у французского. Президент Российской Федерации — это прежде всего конституционно-правовой институт исполнительной власти. Он обладает решающими полномочиями в сфере исполнительной власти, в сравнении с которыми фигура премьер-министра оказывается слабой и зависимой. Он формирует Правительство Российской Федерации и самостоятельно принимает решение об отставке Правительства, непосредственно руководит деятельностью важнейших федеральных министерств и ведомств, является верховным главнокомандующим. Но у Президента РФ есть конституционные полномочия, выводящие его власть за границы исполнительной власти, нарушающие баланс законодательной и исполнительной ветвей власти. Полномочия Президента в области законодательной власти включают в себя: право законодательной инициативы; право издавать указы по любым вопросам, не урегулированным законом, т. е. неподзаконные указы; право отлагательного вето в отношении федеральных законов. В совокупности эти полномочия создают конкурирующую нормотворческую компетенцию парламента и Президента.

Необходимо подчеркнуть, что Президент РФ вправе неоднократно распускать Думу, и при этом он не связан волей Избирателей, участвующих в выборах Думы. Поэтому нельзя говорить, что Президент, распуская Думу, выносит свой спор с Думой на суд народа. Исход выборов в Думу не предрешает судьбу Правительства, сформированного Президентом. Такое полномочие российского Президента распускать нижнюю палату независимо от воли избирателей означает, что Президент выступает в споре с Думой как судья в своем деле; следовательно, это полномочие противоправно по существу. Такого полномочия нет ни в парламентарных странах, ни в смешанной республике. В этих странах после досрочного роспуска парламента правительство формируется в соответствии с волей избирателей.

Таким образом, в России нет парламентской ответственности правительства; следовательно, Россию нельзя считать смешанной республикой. Но это и не президентская республика, так как предусматривается досрочный роспуск парламента. Предусматривается и отрешение Президента от должности, но эта процедура чрезмерно усложнена и выглядит нереальной. Такое несбалансированное соотношение исполнительной и законодательной ветвей власти противоречит логике разделения властей и несет в себе угрозу диктатуры.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Понятие, признаки, стадии, виды правотворчества

 

2.1 Понятие и признаки правотворчества

Правотворчество – одно из важных направлений работы любого государства.

В буквальном смысле слова правотворчество – это процесс создания (творения) правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах.

Определения правотворчества многочисленны. Однако их можно свести к двум основным позициям. По мнению одних авторов, правотворчество представляет собой юридически оформленную особую форму или вид деятельности по установлению и закреплению воли господствующего класса (всего народа) в нормативных правовых актах, а также по изменению и отмене правовых актов.5) Другая точка зрения трактует правотворчество более широко. Под правотворчеством понимается направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих.6)

Основное различие между приведенными определениями состоит в следующем. В первом случае понятие правотворчества связывается прежде всего с процедурно-процессуальной деятельностью различных государственных органов. В основу второго определения положена социально-юридическая трактовка правотворчества, которая охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие.

Можно выделить следующие признаки правотворчества:

1) это выражающая стратегию развития общества особая управленческая деятельность компетентных органов, направленная на упорядочение (стимулирование или ограничение) входящих в их ведение определенных отношений, имеющих повышенное общественное значение;

2) это государственно-властная деятельность, составляющая монополию государства, одно из проявлений его суверенитета. Иные субъекты участвуют в ней лишь с его санкции;

3) это интеллектуально-волевая (познавательная и ценностно-ориентационная) творческая деятельность, связанная с изменением существующего порядка правового регулирования;

4) это процедурная деятельность, детально регламентируемая законом, который определяет не только перечень субъектов правотворчества и их полномочия, но и последовательность, а также содержание их правотворческих действий;

5) содержание этой деятельности выражается в создании, изменении, отмене и систематизации юридических норм, иногда — в изменении сферы и объема действия уже существующих норм.

 

2.2 Виды правотворчества

В Российской Федерации существуют три основные формы правотворчества:

1) принятие  нормативных актов органами государства,

2) непосредственно  народом путем референдума,

3) заключение  различного рода соглашений, содержащих  нормы права (между Российской  Федерацией и субъектами, входящими  в ее состав, между субъектами  Федерации, между государственными  органами и общественными объединениям  и т. д.).

Принятие нормативных актов органами государства. Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в Российской Федерации. Правом принятия нормативных актов обладают Президент Российской Федерации,  Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти Российской Федерации.

Федеральное Собрание принимает законы и иные акты по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.

Законы и постановления издаются как по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов власти, так и по вопросам совместного ведения Федеральных органов власти Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации.

Президент Российской Федерации, будучи главой государства, на основе Конституции и законов Российской Федерации издает обязательные для исполнения указы и распоряжения. Правительство как орган исполнительной власти правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации, постольку, поскольку они не входят, согласно Конституции и законодательству, в компетенцию Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Свои акты нормативного характера Правительство обычно издает в форме постановлений.

Органы исполнительной власти, руководят порученными им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента и Правительства. Согласно Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" федеральные министерства самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;  федеральная служба и федеральное агентство в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В пределах своих полномочий издают нормативные акты также органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Следующий вид органов, осуществляющих правотворческую деятельность, — органы местного самоуправления. Издавая нормативные акты (решения, постановления, распоряжения и т. д.), органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

Наконец, администрация объединений, предприятий, учреждений в пределах своих полномочий издает так называемые локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений (например, принятие правил внутреннего трудового распорядка).

Референдум как вид правотворчества. Непосредственное правотворчество граждан осуществляется посредством референдума. Данный процесс регулируется Федеральным конституционным законом от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) "О референдуме Российской Федерации", законами субъектов Российской Федерации о референдуме. На уровне местного самоуправления непосредственным народным правотворчеством является принятие решений сходов или собраний граждан, местные референдумы.

Прямое правотворчество граждан характеризуется рядом признаков:

а) оно проводится по инициативе групп граждан, населения;

б) в референдуме участвуют избиратели, чья воля является правообразующим источником решений;

в) итоги референдума не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридической силой;

г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели - обеспечению полного и свободного народного волеизъявления. 1)

Решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

Нормативные соглашения. Заключение соглашений, содержащих обязательные для исполнения правовые предписания, все шире используется в правотворческой практике российского государства. Примером такого рода соглашений может служить, в частности, Федеративный договор, содержащий нормы о распределении компетенции между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения Федерации и ее субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и по экономическим, политическим и иным вопросам между Федерацией и отдельными ее субъектами, а также между субъектами Федерации.

Характерной особенностью современных взаимоотношений между общественными объединениями и государственными структурами является заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. В первую очередь это касается регулирования трудовых отношений. Так, в соответствии со статьей 40 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 28.06.2014) может быть заключен коллективный договор, представляющий собой правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения в организации или у индивидуального предпринимателя и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей.

Наряду с коллективным договором законом предусматривается также заключение разного рода соглашений — правовых актов, содержащих обязательства по установлению условий труда, занятости и социальных гарантий для работников определенной профессии, отрасли, территории. В зависимости от сферы регулируемых отношений заключаются соглашения генеральные, межрегиональные, региональные, отраслевые, территориальные, иные соглашения.

 

2.3 Стадии правотворчества

Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени и поэтому он разбивается на последовательные действия, т.е. проходит определенные стадии.

В литературе обычно выделяют четыре основных стадии правотворческого процесса:

1) Правовая инициатива - управомоченные лица или государственные органы выступают с официальным предложением принять тот или иной нормативный акт. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определен в Конституции. В РФ этим правом, например, обладают депутаты Государственной думы, субъекты федерации, Президент, а также иные субъекты, обладающие правом законодательной инициативы. Законодательная инициатива дополняется разработкой проекта предполагаемого нормативного акта.

2) Обсуждение проекта - осуществляется самим правотворческим органом, а иногда выносится за его пределы (вынесение проекта на всенародное обсуждение, заключение специалистов, экспертов). Обсуждение завершается решением о вынесении проекта на рассмотрение в тот орган, который будет принимать закон.

3) Принятие и утверждение проекта нормативно-правового акта компетентным государственным органом.

4) Обнародование правотворческого решения - его доведение до сведения населения. В Конституции РФ (ст.15) прямо закреплено, что неопубликованные акты не применяются и на них невозможно ссылаться в суде в подтверждение своих доводов.

Более подробно стадийность правотворчества прослеживается в следующем подходе к разграничению правотворческого процесса на стадии. Весь процесс правотворчества подразделяется на два этапа, каждый из которых, в свою очередь, включает несколько стадий.