Конституционные политические права и свобод гражданина РФ

В то же время ряд субъектов РФ, руководствуясь нормой ч. 2 ст. 3 Закона об обращениях, предусматривающей возможность установления законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ положений, направленных на защиту права граждан на обращение, в том числе введения ими гарантий названного права, дополняющих гарантии, установленные Законом, либо приняли новые законодательные акты, либо внесли изменения и дополнения к ранее действующим законам, детализируя в своем законодательстве основные положения Закона. Следует отметить, впрочем, что не все из такого рода нововведений представляются конституционно обоснованными.

Предусмотренный Законом об обращениях порядок их рассмотрения распространяется на все обращения граждан (носит универсальный характер), за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (ч. 2 ст. 1 Закона). К числу таких законов относятся прежде всего те, которые определяют осуществление судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводств[29].

Специфика порядка публичных обращений граждан к государству ("личных обращений") может быть обусловлена не только природой тех общественных отношений, в связи с которыми лицо приходит к выводу о необходимости обращения (в этой связи специальные правила обращений устанавливаются, например, Федеральными законами "О лицензировании отдельных видов деятельности"[30] и "О гражданстве Российской Федерации"[31]), но и особенностями статусных характеристик потенциальных субъектов обращений. Особенные порядки обращений предусмотрены, например, для военнослужащих.

2.3. Право на объединение

Конституция РФ в ч. 1 ст. 30 устанавливает, что каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.

Предметом регулирования статьи 30 Конституции РФ являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами РФ, иностранцами и лицами без гражданства права на добровольное объединение. Само по себе понятие объединения в широком смысле слова подразумевает всякое коллективное образование субъектов. Однако временные, неустойчивые коллективные образования (такие как собрания, демонстрации, презентации, группы экскурсантов и т.п.) не могут признаваться объединением по смыслу как ст. 30 и 31 Конституции, так и соответствующих норм международного права. Свобода собраний и свобода объединений (ассоциаций) являются схожими формами реализации и естественным дополнением свобод, закрепленных в ст. 29 Конституции, они направлены на защиту коллективной мысли и общественного мнения[32].

Свобода объединения включает в себя право лица объединять других лиц, присоединяться к уже существующему объединению и выходить из него, участвовать в деятельности объединения, требовать признания правового статуса созданного объединения, прежде всего со стороны государства и также всеми другими лицами, независимо от формы, вида. Это право также содержит в себе правомочие на защиту, в том числе и международную, в случае ограничения свободы деятельности общественных объединений.

Право на объединение непосредственно не регулирует отношения между участниками объединения, а также между его органами. Лицо не может, ссылаясь на свое право на объединение, требовать принять его в объединение или восстановить его в объединении в случае исключения.

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона об общественных объединениях[33] под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (далее - уставные цели). Но под это определение попадает определенная часть иных некоммерческих организаций. Так, например, в соответствии с п. 1 ст. 6 Закона о свободе совести и о религиозных объединениях[34] под религиозным объединением понимается добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры.

Однако в соответствии со ст. 2 Закона об общественных объединениях его действие не распространяется на религиозные организации, а также и на создаваемые коммерческими организациями союзы. Вероятно, его действие не должно распространяться и на все иные некоммерческие объединения, создаваемые в соответствии с гражданским законодательством[35].

После принятия Конституции 1993 г. в развитие положений ее ст. 30 были изданы следующие федеральные законы: "Об общественных объединениях", "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", "О некоммерческих организациях", "О национально-культурной автономии", "О свободе совести и о религиозных объединениях", "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", "О политических партиях" и др.

Основной целью ст. 30 Конституции является защита политических, профессиональных и иных некоммерческих объединений; защищать коммерческие организации она иногда может лишь косвенно. Такие объединения попадают под правовое регулирование иных статей Конституции и соответствующих международно-правовых актов; их свобода деятельности в большей степени защищается ст. 8, 34, 35 Конституции.

Свобода объединения находится в системной связи с закрепленным в ст. 13 Конституции в качестве основ конституционного строя России принципом идеологического и политического многообразия, в соответствии с которым в Российской Федерации признается многопартийность и равенство всех общественных объединений перед законом. Кроме того, она непосредственно регулируется и в ряде других статей Конституции: ст. 14 предусматривает, что религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом; ст. 19 гарантирует равенство и недискриминацию граждан независимо от принадлежности к общественным объединениям; ст. 36 предоставляет гражданам и их объединениям право иметь в частной собственности землю; ст. 46 предоставляет каждому право обжалования в суд решений и действий (или бездействия) общественных объединений и их должностных лиц. Право на участие в религиозных объединениях, являющееся составной частью свободы совести и свободы вероисповедания, наряду со статьей 30, защищается ст. 14 и 28 Конституции и соответствующими международно-правовыми актами[36].

Понятие и содержание свободы объединения, изложенные в статье 30, дополняются не только иными статьями Конституции, но и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Право на объединение осуществляется не только физическими, но и юридическими лицами. Такие объединения могут по направленности деятельности представлять собой юридические лица (ассоциация, общественная организация) и существовать без образования юридического лица (общественное движение)[37].

Не могут быть признаны субъектами права на объединение, по смыслу ст. 30 Конституции, государства, государственные органы и образования (субъекты РФ), а также муниципальные образования.

Правом на объединение пользуются не только граждане РФ, но и иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в России. Согласно ст. 19 Закона об общественных объединениях[38] они могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных международными договорами РФ или федеральными законами. Следует отметить, что конституционное право на объединение предусмотрено для иностранцев не во всех государствах. В конституциях Австрии, ФРГ, Греции и других стран таким правом обладают только граждане соответствующих государств. В других государствах, и в том числе в России, для иностранцев существуют определенные ограничения для участия в объединениях. Так, в соответствии с п. 2 ст. 23 Закона о политических партиях[39] иностранные граждане и лица без гражданства не вправе быть членами политической партии.

Конституционное право каждого на объединение предполагает возможность добровольного объединения лиц в любые группы, сообщества, коллективы или организации. Вместе с тем объединения, являясь важной составляющей гражданского общества, могут претендовать на конституционно-правовую защиту только в том случае, если они преследуют конституционные цели и их деятельность не направлена на подрыв демократии и ограничение свободы других лиц. В соответствии с ч. 5 ст. 13 Конституции запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Конституция не устанавливает, в каких формах и каких видов могут создаваться общественные объединения, предоставляя субъектам объединения достаточную свободу выбора. Они могут создаваться по различным признакам: профессиональному, как профсоюзы или творческие союзы; политическому, как партии; национальному, как диаспоры или национально-культурные автономии; вероисповеданию, как религиозные объединения; возрастному, как детские, молодежные объединения, советы ветеранов; культурному, как объединения филателистов, спортивные общества, общества защиты животных и т.д. Однако принципы объединения не должны носить дискриминационный характер: нельзя создавать, например, профсоюз только для белых или политические партии по признакам национальной или религиозной принадлежности. В то же время возможно создание мужского клуба, объединения женщин-юристов или общества любителей украинской музыки[40].

Субъективное право на объединение, как мера возможного поведения лица, с одной стороны, включает в себя правомочие на активные действия по созданию какого-либо сообщества, преследующего общие цели и интересы, а с другой - также предполагает правомочие на бездействие, т.е. отказ от реализации данного права.

Любое объединение, его структура и организационно-правовые формы управления им должны быть основаны на личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном членстве в таком объединении.

2.4. Право на мирные собрания, митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия

В статье 31 Конституции РФ записано: «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование»[41].

Данная статья содержит в себе по крайней мере две взаимосвязанные нормы: провозглашается право собираться и указывается, в каких формах оно может осуществляться. К сожалению, отсутствие в тексте Конституции собирательного термина для обозначения всех форм, в которых выражается право собираться, заставляет и в научной литературе, и в законодательстве использовать в этом качестве либо термин свобода собраний, либо термин свобода публичных мероприятий. Традиционно в русской и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран для обозначения понятия "право собираться" использовался термин "свобода собраний", но поскольку в статье термин "собрание" используется для обозначения только одной из форм проявления данного права, то и термин "свобода собраний" может дословно толковаться как лишь один из элементов "права собираться" наряду со "свободой шествия" или "свободой пикетирования"[42].

Статья 31 защищает право "собираться мирно" осуществляемое как в форме публичного, так и частного мероприятия. На последние распространяются те же ограничения, которые предусмотрены в данной и в других статьях Конституции. Частные мероприятия, как и публичные должны проходить мирно и без оружия, не нарушать общественный порядок и другие нормы законодательства. В тех случаях, когда органы государственной власти попытаются их запретить или незаконно вмешиваться в их работу, их участники имеют право на судебную защиту.

Понятие и содержание свободы объединения, изложенные в статье 31 Конституции РФ, дополняются не только иными статьями Конституции, но и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ[43].

Правом мирно собираться обладают как физические, так и юридические лица. В соответствии с Законом о собраниях митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях политические партии, религиозные и другие общественные объединения могут наряду с гражданами выступать организаторами публичных мероприятий, а вот государства, государственные органы и учреждения, а также муниципальные образования, по смыслу данной статьи, не могут быть признаны субъектами права на проведение собраний[44].

Конституция, предоставляя в статье 31 Конституции РФ право проводить собрания и публичные мероприятия только гражданам РФ, основывается на конституционно-правовой доктрине, в соответствии с которой свобода собраний относится к категории политических прав и свобод, субъектами которых являются только граждане соответствующего государства. Однако в литературе было высказано сомнение в обоснованности такого подхода. Некоторые авторы указывают на двойственную природу этого права, которое может рассматриваться и как личное, поскольку является проявлением свободы слова и свободы передвижения, и как политическое, поскольку является элементом народовластия и формой участия граждан в управлении государством[45].

Такое широкое толкование круга лиц, обладающих свободой собраний, нашло отражение в международно-правовых актах, а также в конституционном праве ряда стран. Ни Всеобщая декларация прав человека, ни Международный пакт о гражданских и политических правах, ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод не связывают принадлежность права собираться мирно, без оружия с гражданством государства, они закрепляют данные права за каждым. Вместе с тем Конвенция о защите прав человека и основных свобод в ст. 16 предусматривает возможность ограничения политической деятельности иностранцев, и в том числе применительно к ст. 11.

В соответствии с п. 2 ст. 12 Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в случае, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях или уголовным законодательством, компетентный орган незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке. То есть формально у органа исполнительной власти нет права непосредственно запретить мероприятие, которое, как он предполагает, может повлечь нарушения уголовного или административного законодательства, до начала его проведения, но в соответствии со ст. 16 и 17 того же Закона он может прекратить его, как только его предположения подтвердятся начавшимся мероприятием[46].