Конституционно-правовые основы местного самоуправления РФ

Данная форма кодифицированного акта выбрана автором после изучения достаточно обширной практики кодификации Советского Союза. В Союзе, как известно, Основы законодательства принимались по вопросам, относящимся к совместному ведению Союза ССР и союзных республик.

Пункт «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время, Конституция Российской Федерации не определяет в каких формах осуществляется правовое регулирование по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов и не содержит норм о возможных формах кодифицированных актов.

1.2. Нормативно  – правовая база местного самоуправления

Наличие собственного законодательства субъектов Российской Федерации  предусмотрено Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 5). Круг предметов, подлежащих регулированию актами регионального законодательства следует из статей 73 и 76 [1] Конституции, определивших, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Перечень вышеупомянутых предметов совместного ведения  установлен статьей 72 Конституции, в  пункте «н» части 1 которой сказано, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Как известно, ныне действующий федеральный закон о местном самоуправлении имеет наименование «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако такое вычленение муниципальной составляющей из вышеприведенной конституционной формулировки не является единственным. В частности, в период разработки базового федерального закона о местном самоуправлении один из законопроектов носил наименование «Об общих принципах организации системы местного самоуправления в Российской Федерации» [19].

 Возможны шесть вариантов прочтения конституционного положения, регулирующего вопросы осуществления двух форм народовластия — государственной власти и местного самоуправления. Каждый из этих вариантов предусматривает свое деление полномочий между уровнями правового регулирования, в связи с чем, выбор одного из ниже перечисленных вариантов имеет не только теоретическое, но и сугубо практическое значение.

Как уже отмечалось качество действующих региональных законов  вызывает серьёзные нарекания. Согласно данным Генеральной прокуратуры России, значительная часть актов субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления содержит нормы, не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Можно сгруппировать  следующие наиболее типичные нарушения, носящие концептуальный характер.

1. Установление региональными  правовыми актами ограничений  на самостоятельность местного  самоуправления по вопросам, подлежащим  регулированию исключительно на  федеральном уровне. В частности,  к таким ограничениям относятся:

- установление исчерпывающего перечня органов местного самоуправления, подлежащих созданию во всех муниципальных образованиях, а также подробная регламентация деятельности органов местного самоуправления, что противоречит статье 131 Конституции, установившей, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

- установление ограничений на осуществление права муниципальной собственности, на формирование и исполнение местных бюджетов, что противоречит пунктам «ж» и «о» статьи 71 Конституции, установивших, что вопросы финансового регулирования и гражданского законодательства относятся к ведению Российской Федерации.

2. Ограничение региональными  законами прав граждан на осуществление  местного самоуправления, гарантированных  Конституцией России и федеральными законами. Наиболее часто встречаются ограничения избирательных прав граждан, в частности, установление ценза оседлости и возрастного ценза, превышающих допустимые федеральным законодательством; установление имущественного ценза; установление запрета на снятие своей кандидатуры в выборные лица. Подобные положения регионального законодательства противоречат статье 55 Конституции Российской Федерации, определившей, что права граждан могут быть ограничены только федеральными законами.

3. Превышение региональными  правовыми актами пределов правового  регулирования решения вопросов  местного значения, установленных  в федеральных законах. Например, в статье 19 федерального закона «Об общих принципах ...» содержится норма: «наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации». Данное положение предполагает установление на уровне регионального законодательства рамочных условий решения указанного вопроса, в пределах которых муниципальное образование должно самостоятельно через нормы устава урегулировать вопрос исчерпывающе. Однако в законах ряда субъектов Федерации данный вопрос регламентирован в полной мере. Тем самым самостоятельность местного самоуправления выхолащивается до права принимать к руководству установления региональной государственной власти. Такой подход противоречит статье 12 Конституции, установившей самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий.

4. Отнесение полномочий  местного самоуправления к компетенции  органов государственной власти  административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации. Данный подход противоречит статьям 12 и 130 Конституции, установившим самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также статье 6 федерального закона «Об общих принципах ...», установившей в качестве федеральной гарантии местного самоуправления перечень вопросов местного значения, подлежащих решению исключительно через местное самоуправление.

5. Передача органам  местного самоуправления отдельных  государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, что противоречит статье 132 Конституции, установившей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а также статье 133 Конституции, установившей, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Следует отметить, что  данный недостаток присущ и ряду федеральных  законов. Наиболее яркий пример —  федеральный закон «О ветеранах».

6. Выведение отдельных  территорий из-под действия законодательства  о местном самоуправлении (в частности, установление, что местное самоуправление осуществляется исключительно в границах поселений). Данный подход противоречит нормам статьи 15 Конституции Российской Федерации о прямом действии и применении Конституции на всей территории России, а также статьи 12 федерального закона «Об общих принципах ...» об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

7. Преобразование (упразднение) в качестве муниципальных образований территорий, в которых местное самоуправление осуществлялось в соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 года, а также Указом президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», без учета мнения населения соответствующей территории. Такой подход противоречит статье 131 Конституции, установившей, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, а также пункту 2 раздела второго Конституции, согласно которому законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции применяются в части, не противоречащей Конституции (а не утрачивают силу).

Положения, нарушающие избирательные  права граждан (пункт 2), по данным Центризбиркома России, имеются в законах Республики Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики, Республик Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Хакассия, Алтайского края, Амурской, Астраханской, Белгородской, Брянской, Владимирской, Волгоградской, Иркутской, Кировской, Курганской, Курской, Ленинградской, Московской, Мурманской, Омской, Пермской, Ростовской, Рязанской, Сахалинской областей, Агинского Бурятского, Корякского, Ненецкого, Усть-Ордынского Бурятского, Эвенкийского, Ямало-Ненецкого автономных округов.

Замечания, изложенные в  пунктах 4 и 6, относятся в первую очередь к Республикам Адыгея, Башкортостан, Татарстан, Карелия, Саха (Якутия); Карачаево-Черкесской, Удмуртской Республикам; Новосибирской, Оренбургской областям.

Нарушения, указанные  в выше приведенных пунктах 1, 3, 5, 7, проявляются в той или иной форме в законодательстве подавляющего большинства субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что  большой объем нарушений законодательства в процессе формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления имеет определенные объективные обстоятельства.

К числу таковых можно  отнести следующие [20, с. 16]:

1. Новизна проблематики  местного самоуправления в России (впервые сам термин «местное самоуправление» вошел в отечественное законодательство лишь в 1990 году). Отсутствие общепризнанной теории российского муниципального права.

Следствием указанных  обстоятельств является, в частности, неполнота и эклектичность законодательства по местному самоуправлению как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также отсутствие достаточного числа специалистов, в первую очередь — юристов, владеющих муниципальной проблематикой. В условиях современного российского законодательства для принятия юридически безупречного правового акта недостаточно просто изучить нормативные правовые акты. Акты законодательства, принятые соответственно до вступления в силу Конституции России, федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо проанализировать на предмет соответствия им, что крайне затруднительно в условиях дефицита соответствующих специалистов.

2. Недостаточное понимание  многими деятелями публичной  политики, включая и ряд региональных  и муниципальных лидеров, принципиально  новой концепции Конституции  Российской Федерации о государственном  устройстве России, кардинально  отличающейся от ранее существовавшей концепции жестко централизованного государства.

С одной стороны —  это отсутствие понимания того, что  согласно действующей Конституции  России властные функции разделены  между тремя уровнями: федеральным, региональным (субъектов Федерации) и муниципальным. При этом каждый из уровней власти обладает собственной исключительной компетенцией, в которую органы власти иного уровня вторгаться не имеют права, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

С другой стороны —  это недостаточное понимание положения местного самоуправления в государственном устройстве России. Нормы Конституции о самостоятельном решении вопросов местного значения, об организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти интерпретируются в ряде случаев как установление права органов местного самоуправления на обладание всей полнотой власти на соответствующей территории. В то время, как конституционные нормы предусматривают не безбрежную самостоятельность местного самоуправления, а лишь — «в пределах своих полномочий».

3. Отсутствие в общественном  сознании уважения к нормам  права, к неукоснительному соблюдению  требований актов законодательства. Отсутствие у значительной части  современных политиков (и федерального, и регионального, и муниципального уровня) умения реализовывать политические решения, не выходя за пределы требований норм Конституции России, имеющих, напомню, прямое действие, умения осуществлять властные полномочия, относясь к нормам федерального и регионального законодательства, к нормам муниципальных правовых актов не как к досадной помехе, а как к вехам, обозначающим фарватер движения к юридически грамотному, хотя скорее всего и не самому простому, решению поставленной задачи.

Последние два пункта совершенно осознано отнесены именно к объективным, а не субъективным факторам. Указанные причины — не злой умысел и не добросовестное заблуждение отдельных людей — это результат нашего исторического развития, результат проживания в течение нескольких столетий в государстве, где отношение к нормам прав выражалось пословицей «Закон, что дышло — куда повернешь, туда и вышло». Пословицей, к сожалению, весьма популярной и сегодня.

1.3. Соответствие законодательства субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления федеральному законодательству

Актуальность вопроса  обеспечения соответствия регионального  законодательства федеральному законодательству весьма велика. Как уже отмечалось в нормативных правовых актах  субъектов Российской Федерации  нередко содержатся положения, не соответствующие нормам федеральных законов.