Государственная служба как правовой и социальный институт

Но это вовсе не означает, что  этими положениями исчерпываются  знания и возможности Конституции РФ для государственной службы. Конституция содержит исходные основы и принципы организации и функционирования российской государственной службы, кадровой политики в системе государственной службы, а так же основы правового положения государственных служащих современной России. В ней, в частности, закрепляются: верховенство конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст.4); единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения между Российской Федерации и субъектами (ч. 3 ст. 5); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанности государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной службе (ч. 3 ст. 32); некоторые обязанности высших должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч.3 ст. 46 и др.) [9].

Следующим по значению актом, создавшим правовой фундамент государственной службы, является Закон об основах государственной службы. Он закрепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъектов Федерации. В XX в. это первый комплексный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.

Конституция и указанный выше Закон  содержат положения, относящиеся и к федеральной службе, и к службе субъектов Федерации. А вторая группа актов регламентирует только тот или другой уровень. Это: Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента от 22 декабря 1993 г.; законы о государственной службе субъектов Федерации.

Третья группа источников института – федеральные акты, регулирующие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Федеральные законы: «О прокуратуре Российской Федерации»; «О статусе судей в Российской Федерации»; «О воинской обязанности и военной службе»; «О службе в таможенных органах». Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верховным Советом Российской Федерации в 1993 г. Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции.

В четвертую группу источников института государственной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Это, например, акты, регулирующие исчисление стажа, аттестации, конкурсы, ответственность служащих.

В заключение этой главы следует сказать, что сейчас популярны идеи о необходимости принятия служебных кодексов как федерального, так и субъектов Федерации.

4. Государственная служба как социальный институт.

Тема государственной службы как социального института стала разрабатываться сравнительно недавно усилиями ученых – социологов. Важны в этом плане работы, в которых анализируется особенности государственной службы как социального института. Среди них выделяются труды В.Д. Граждана, Б.В. Лытова, В.С. Нечипоренко и ряда других ученных. В социологии под социальным институтом понимается совокупность правил, принципов, норм, установок, регулирующих различные формы человеческой деятельности и организующих их в систему ролей и статусов [10]. В развитом виде социальные институты обычно представляют собой системные образования, отличающиеся устойчивой структурой, интегрированностью своих элементов, многообразием, гибкостью, динамичностью функций.

В социальном смысле слова понятие  «служба» имеет несколько значений: вид общественной деятельности людей; работа, занятие служащего, место его работы; волевое, интеллектуальное, психическое, физическое и иное напряжение человека; ведомственное подразделение; самостоятельное ведомство, организация.

Понятие «государственная служба» как социальный институт отличается от его нормативного понятия, данного законодателем в федеральных законах о государственной службе в 1995, 2003 и 2004 гг., где доминирует не институциональный, а деятельный подход. В российском законодательстве о государственной службе отсутствует упоминание о ее общественном предназначении. На Западе именно на это акцентируется внимание. Там гражданская служба называется публичной.

Впервые на государственном уровне определение государственной службы как социального института прозвучало в 2001 г. в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Президента РФ. Там было сказано, что государственная служба является комплексным – публичным, социальным, правовым, организационным – институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства.

Социальное понятие «государственная служба» очень многогранно, и  в широком смысле слова под  государственной службой как  социальным институтом понимается:

- исторически сложившаяся, устойчивая форма организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства;

- особый вид социальной практики, нацеленной в конечном итоге на реализацию функций государства, на обеспечение прав и свобод граждан, на создание благоприятных социальных условий для их достойной жизни;

- функция особого социального слоя людей – государственных служащих, которым присущи свои корпоративные интересы, социальные потребности и запросы;

- срез общественных отношений, складывающихся в процессе выполнения государственным аппаратом функций по обеспечению связи государства и гражданского общества;

- инструмент формирования и повышения уровня социального статуса чиновника;

- носитель культуры и традиций общества, должной морали и духовности [8].

Будучи механизмом государственного управления, государственная служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту:

1) социальный характер, поскольку представляет собой социальную сферу профессиональной деятельности особой социальной группы общества – государственных служащих; всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий государства и государственных органов;

2) социальную ориентацию – ее  приоритетами является реализация  социальных функций государства, направленных на производство социальных услуг для населения (безопасность, образование, здравоохранение и т.д.);

3) социальную природу, так как  представляет собой особую социальную  группу государственных служащих, имеющих свои корпоративные потребности и социальные интересы;

4) защита прав и свобод человека  и гражданина как главная социально  – политическая ценность;

5) служба чиновников социуму  – обществу, которое содержит  институт государственной службы за счет своих налоговых отчислений [8].

Эти особенности подчеркивают социальный смысл и характер государственной службы в любом демократическом государстве, в том числе и России. Чем определяется социальный характер государственной службы? Исторический опыт показывает, что он определяется как минимум тремя факторами:

1. Сущностью политического строя и политическим режимом в стране.

Тоталитарный политический режим  с неизбежностью воспроизводит  адекватный характер государственной службы. В таком государстве деятельность государственного аппарата милитаризована, жестко формализована, строго централизована и направлена, в конечном счете, против гражданского общества. В обществе с демократическим режимом правления государственная служба имеет по-настоящему социальный характер, так как ориентирована на соблюдение прав и свобод, удовлетворение интересов и запросов как гражданина, так и гражданского общества.

2. Процедурами и технологией управленческой деятельности чиновников.

Социальный характер функционирования государственной службы во многом определяется демократическими процедурами и стилем управленческой деятельности государственных служащих. К таким процедурам следует отнести: коллективный характер выработки и принятия наиболее важных административных решений; учет и контроль за ходом выполнения принятых решений; наличие прямой и обратной связи с гражданским обществом; демократический стиль управления персоналом государственной службы и т.д.

3. Профессиональным уровнем развития государственных служащих, их деловыми и нравственными качествами.

Социальный характер государственной  службы в значительной степени определяется политическими, профессиональными, деловыми, нравственными и личностными качествами государственных служащих. К политическим качествам обычно относят патриотизм, обязанность и способность признавать и отстаивать конституционный строй страны, наличие гражданской позиции, преданное служение тому государству и обществу, интересам которого подчинена государственная служба. К системе профессиональных качеств чиновников принадлежат такие, как профессионализм и компетентность. Деловые качества обычно подразделяются на организаторские и интеллектуальные. К морально – нравственным качествам относится честность, преданность, открытость, неподкупность, антикоррупционность и т.д. Личностные качества бывают психофизическими и коммуникативными – это общительность, доброжелательность, умение слушать людей, налаживать деловые контакты, убеждать. Чем выше качественный уровень состава государственных служащих, тем не только профессиональнее, но и «социальнее» сама государственная служба.

Учитывая все сказанное, можно  определить социальные цели, задачи и  функции государственной службы Российской Федерации как социального  института. Есть две стратегические социальные цели государственной службы современной России: построение социального государства и качественная реализация социальной функции государства. Типология социальных задач и функций государственной службы разнообразна. К социальным задачам государственной службы можно отнести: защиту и реализацию интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач и обязательств государства перед обществом; производство социальных государственных услуг (безопасность, здравоохранение, образование и т.д.); борьбу с безработицей; разрешение социальных конфликтов в обществе; регулирование социального статуса чиновников; формирование корпуса государственных служащих в соответствии с конституционной нормой равного доступа граждан к государственной службе [20].

Социальная природа, смысл и  назначение государственной службы предопределяют соответствующие функции:

- функция социальной организации (как образец организации);

- функция социальной коммуникации – через каналы государственной службы изучается общественное мнение, отношение граждан к различным государственным правовым актам;

- функция социальной информации – аппарат носитель информации;

- функция контроля – управленческий контроль за деятельностью органов государственного аппарата;

- функция регулирования – от имени государства государственная служба регулирует отношения в сфере труда, собственности, жилья;

- воспитательная функция – утверждает в сознании граждан мир и согласие, добро и справедливость [8].

Социальный характер государственной  службы проявляется на трех уровнях: высшем – это уровень общества и государства; среднем – уровень государственной службы как института государства; нижнем – уровень социального статуса государственного служащего, его социального статуса.

1. На уровне общества и государства социальный характер государственной службы определяется прежде всего тем, что социальным является само государство, которое должно проводить современную государственную социальную политику – заботится о трудовом устройстве населения, об образовании, здравоохранении, социальном обеспечении по старости и инвалидности, о борьбе с преступностью и т.п. В целом должна быть демократичная и гуманная социальная политика государства, проводимая в жизни структурами государственной и муниципальной службы.

Поэтому реализация социальных функций  государства является приоритетной задачей государственной службы в ходе разработки проектов и реализации решений по вопросам: соблюдения прав и свобод человека и гражданина; усиление социальной защищенности населения; безработицы; системы образования и здравоохранение; пенсионного обеспечения; поддержка малоимущих слоев населения; борьба с преступностью; предотвращение социальных и национальных конфликтов. Все это должно приводить к снижению социальной напряженности в обществе, повышению уровня жизни людей, к стабильности общественной и государственной жизни.

2. На уровне государственная  служба как система рассматривается  в первую очередь как социальный слой людей – чиновников, пожизненно занятых данным видом профессиональной деятельности. По официальным данным, сейчас насчитывается около 900 тыс. гражданских служащих.

3. На уровне статуса государственных  служащих социальность характера  состоит в том, что государственные  служащие имеют свои статусные особенности – запреты и привилегии. Это, прежде всего, наделение административной властью, особый правовой статус, высокий уровень нормативного обеспечения профессиональной деятельности, высокий уровень организованности, служебной дисциплины и юридической ответственности, профессионализма, компетентности и образованности, доступ к информации, к государственным ресурсам и т.д. [16]. У государственных служащих имеются корпоративные интересы, которые требуют удовлетворения со стороны государства. Это потребности в стабильности своего положения, в признании общественной значимости их труда, создание системы социальной защиты государственных служащих и членов их семей. Когда государство об этом забывает, чиновники удовлетворяют такого рода интересы за счет граждан и хозяйствующих субъектов, прибегая к коррупции. Поэтому в Федеральной законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации » от 27 июля 2004 г. предусмотрены основные и дополнительные государственные гарантии гражданским служащим [2]. Но проблема преодоления коррупционности государственной службы остается одной из самых актуальных.