Государственная служба как правовой и социальный институт

Иной, более  узкий подход, ограничивающий государственную службу исполнением должности, применен в определениях О. Эйхельмана, который определял государственную службу как исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии [17, С.42].

Формирование после прихода  большевиков к власти в октябре 1917г. новой государственности, получившей название советской и просуществовавшей более семидесяти лет, привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы. Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. Кадровый корпус госслужащих первоначально формировался прежде всего из членов РКП(б).

Номенклатурный  принцип начал складываться сразу  после прихода к власти большевиков, но в полном своем виде оформился  только к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х - полстолетия (номенклатура была упразднена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990г.). Руководящие посты могли быть заняты только членами КПСС, рекомендованными на эти должности соответствующими партийными комитетами. Характерные черты номенклатурной бюрократии: секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности компартии, военизированный характер [3].

Институт советской государственной  службы как предмет научного осмысления начал развиваться одновременно с теорией государственного управления. В этот период один из известных административистов, В.М. Манохин, давал определение государственной службы как "одной из сторон (или частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию работы личного состава государственных органов и других государственных организаций и деятельности этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства..." [12, С.78].

Вместе с тем анализ Конституции  СССР и Основ законодательства Союза  ССР и союзных республик о  труде [18] показывает, что в советскую эпоху к госслужащим фактически относились все категории лиц, замещающих соответствующие должности в государственных органах, организациях, учреждениях и предприятиях, получающих заработную плату из бюджета. То есть это была очень широкая категория "служащих".

Однако такое определение вызывало критические замечания других ученых-административистов. Например, Б.М. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки: 1) государственная служба определяется через термин "государственный служащий", что является необоснованным; 2) не учитывается, что государственные служащие не только выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые задачи; 3) данное определение объединяет два различных явления - государственную службу и деятельность по ее организации и правовому регулированию. Сам Б.М. Лазарев определяет государственную службу как служение государству, то есть выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах [9, С.5-6].

Распад СССР и появление на его  месте нескольких государств, самостоятельных субъектов международного права, падение союзного центра остро поставили перед Российской Федерацией проблему обеспечения самостоятельного государственного существования, задачи становления новой российской государственности [6].

С начала становления в 90-х годах XX в. новой, по сравнению с партийно-государственной, модели государственной службы возобновились попытки ее теоретического обоснования, причем, как и в XIX в., определились те же два основных направления - широкое и узкое ее толкование.

В широком смысле выделяется определение, сформулированное учеными РАГС - авторами курса лекций по государственной службе: "Государственная служба - это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу" [5, С.35].

В узком смысле государственная  служба рассматривается Г.В. Атаманчуком: "Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах" [4, С.113].

В современной теории и в правовой практике различаются теоретические и нормативные определения такого явления, как государственная служба. Они не вполне совпадают, но взаимодополняют друг друга, раскрывая ту или иную грань этого понятия.

В научной и научно-популярной литературе типичными определениями термина "государственная служба" являются, например, следующие:

- механизм формирования, реализации  и совершенствования институтов государственной власти и управления;

- инструмент и технология государственного  управления, реализации функций  государства;

- публичный институт реализации  государственной власти;

- единство правового, социального  и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;

- система государственных органов,  имеющих служащих для выполнения государственных задач;

- система юридически регулируемой  деятельности и отношений служащих органов государственной власти по обеспечению и исполнению их полномочий;

- способ и форма реализации  связей и отношений между государством, гражданским обществом и человеком;

- совокупность процессов и процедур  государственно-служебных отношений;

- публично-правовое отношение между  государством как работодателем и госслужащим как наемным работником;

- особый вид профессиональной, управленческой деятельности - административной или аппаратной [16, С.45].

Как мы видим, спектр определений термина "государственная служба" в  теоретической науке очень широк.

На мой взгляд, наиболее четко определил понятие "государственная служба" Н.В. Атаманчук: государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством замещения государственных должностей, учрежденных в государственных органах [4, С.124]. Он отмечает, что государственная служба Российской Федерации как публичный социально-правовой институт органично включает в себя единство двух групп элементов:

1) системы правовых, организационных  и процессуальных институтов (форм, методов, принципов и т.д.), определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти (так называемая правовая составная);

2) совокупности людей, специально  подготовленных и профессионально занятых в государственном аппарате (социальная составная) [4, С.125].

Обратимся к статье 3, п.1. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержится такое определение: «Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи)» [2].

Таким образом, во множестве определений  государственной службы можно выделить следующие наиболее существенные элементы: во-первых, предназначение государственной службы тесно связано с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти; во-вторых, государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах [19, С.58].

Из изложенного можно резюмировать, что общими чертами государственной службы Российской Федерации выступают: служба как вид деятельности в государственном органе власти; замещение государственным служащим должности государственной службы, включенной в соответствующий реестр должностей государственной службы; обеспечение исполнения полномочий государственного органа; реализация государственным служащим полномочий, определенных служебным (должностным) регламентом; получение денежного содержания из бюджета соответствующего уровня.

Таким образом, государственная служба представляется как публичный многофункциональный  и многоуровневый правовой, социальный и организационный институт по обеспечению деятельности государства, органов государственной власти и их аппаратов и полномочий лиц, замещающих государственные должности.

3. Государственная служба как правовой институт.

Одним из главных  направлений реформирования и развития системы государственной службы РФ в современных условиях является формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно – правового института. Говоря о государственной службе Российской Федерации как государственно – правовом институте, следует, прежде всего, рассмотреть ее законодательную базу.

История существования  российской государственности насчитывает  более тысячи лет, но нормативное, законодательное  регулирование государственной службы начинается с Табели о рангах Петра Великого.

При советской власти так и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Существовали Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г., указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях, Единая номенклатура должностей служащих (утв. Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.), Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (утв. ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.), перечни № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, – а таких лиц было более 20 млн., – не имели права обжаловать в суд свое увольнение) [15].

Названными актами перечень основных источников института государственной службы, существовавших до 90-х гг., почти исчерпывался. Негативную роль в законодательном регулировании и научной разработке этих вопросов сыграла Программа КПСС, принятая XXI съездом партии (1962). В ней говорилось: «Необходимо вести дело к тому, чтобы... навыками управления овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппарате в перспективе перестала быть особой профессией» [12].

После провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая, значительно расширенная, измененная нормативная база государственной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных актов, а также актов субъектов Федерации. Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х гг. тем, что он:

- состоит из актов Федерации и ее субъектов;

- более полно регулирует организацию государственной службы, правовое положение служащих;

- в этом институте повышена роль закона;

- воплотил многие идеи правового государства (разделение государственной власти, плюрализм в экономике и политике и др.);

- по-новому решил вопросы о понятии государственной службы, государственных служащих, их защите, о классификационных разрядах государственных служащих и об ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям [12].

В настоящее время в Российской Федерации государственная служба в целом регулируется двумя общефедеральными законами, двумя десятка указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем было в монархической России. На начало XX века российское законодательство насчитывало около 200 крупных нормативных правовых актов, которые регулировали государственную службу (законы, царские указы, постановления правительства, уставы и т.д.). Еще более обширное современное законодательство о государственной службе а США, Германии, Франции, Японии и других развитых странах.

Законодательство о государственной  службе образует, прежде всего, нормы права, т.е. нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение государственных служащих. В настоящее время правовое регулирование отношений, связанных с гражданской службой РФ, осуществляется на двух уровнях – федеральном и региональном.

На федеральном уровне источниками  права по данным вопросам являются: Конституция РФ; Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. №58 – ФЗ; Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. №79 – ФЗ и некоторые другие федеральные законы; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

На уровне субъектов РФ вопросы государственной гражданской службы регламентируются конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а так же нормативными правовыми актами государственных органов субъектов РФ. Например, в Москве гражданская служба регулируется законом города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» от 26 января 2005 г. № 3.

Из перечисленных источников законодательства России о государственной службе вытекает, что это законодательство имеет конституционное происхождение.

Теперь к конкретным источникам, и прежде всего к Конституции  РФ. В ней нет ни отдельного раздела, ни статьи, регламентирующей основы государственной службы России. Понятие «государственная служба» в ней упоминается всего 3 раза: в ст. 32, где говорится, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе, в ст. 71, где сообщается, что к ведению РФ отнесена федеральная государственная служба, и в ст. 97, в соответствии с который депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе [1].