Федерализм. Становление федерализма в современной России

Существенным моментом в истории российского федерализма было наличие договорных начал вхождения в состав российского государства различных территориальных образований. Так, на договорной основе в состав России вошли в разное время Башкирия, Калмыкия, Украина, Молдавия. Грузия, Восточная Армения, Азербайджан, Казахстан и другие земли. Их вхождение по существу означало, что российской многонациональной государственности были изначально присущи элементы федерализма.

Наличие унитарных и федеративных начал создало основу для противоречий, для противоборства двух тенденций: федерализма и унитаризма. Иначе говоря, в разное время в царской России делались неоднократные попытки децентрализовать управление, разграничить полномочия, т.е. фактически внедрить в государственное устройство элементы федерализма.

Уместно вспомнить, что в истории России было два весьма различных проекта преобразования государственного устройства: унитарный и федералистский. Первый получил отражение в "Русской Правде" П. Пестеля, второй был разработан Н. Муравьевым. Первый считал, что федеративное устройство было неприемлемо для России, состоящей из разнородных регионов, - "и поэтому ежели сию разнородность еще более усилить через федеративное образование государства, то легко предвидеть можно, что оные разнородные области скоро от коренной России тогда отложатся, и она скоро потеряет тогда не только свое могущество, величие и силу, но лаже может быть и бытие свое между большими и главными государствами. Она тогда снова испытает все бедствия и весь неизъяснимый вред, нанесенный древней России удельною системою,, которая также не что иное была, как род федеративного устройства государства".

Н. Муравьев придерживался другой точки зрения. Согласно его проекту, Россия делилась на области; деление осуществлялось на территориальной, а не национальной основе. Области делились па уезды, уезды - на волости. Верховным законодательным учреждением являлось Народное вече, состоявшее из двух палат - Верховной Думы и Палаты представителей. Первая выражала федеральное начало, вторая была общенациональным представительством.

Однако по мере развития революционного движение в России в конце XIX -начале XX в. принцип национального деления начинает доминировать над

9

принципом территориальным, что нашло свое отражение и в партийных программах большевиков и эсеров.

Пути и перспективы совершенствования федерализма в России

Проблема дальнейшего развития российского федерализма является ключевой и фундаментальной для всей России. От ее успешного решения в огромной мере зависит социально-политическая стабильность в обществе и государстве, сохранение территориального единства страны, судьбы экономических и социальных реформ, демократизация всех сторон общественной жизни, становление правового государства, гармонизация межнациональных и региональных отношений, упрочение духовной общности многонационального российского общества. [1.стр. 21]

Серьезное усиление внимания к проблемам федерализма в России за последние годы сопровождалось поляризацией концептуальных подходов к оценке прошлого и настоящего опыта национально-государственного строительства в нашей стране, путей и перспектив ее федеративного развития. Если одни связывают укрепление единства и целостности РФ, дальнейшую интеграцию ее субъектов со становлением и утверждением подлинного федерализма, сохранением и совершенствованием национальной государственности и местного самоуправления на путях последовательной и глубокой демократизации, то другие видят в российском федерализме и национальной государственности источник чуть ли не всех наших бед, исходят из необходимости отказа уже сегодня или в ближайшей перспективе от федерализма и национально-государственных форм, призывают к возврату к былой губернизации страны без учета этно-социального момента, к унитаризму и т.п. Речь идет не о частном и второстепенном, а о принципиальном и поистине судьбоносном вопросе, от правильного решения которого прямо зависит настоящее и будущее многонациональной России и каждого из ее народов.

К сожалению немало ученых и политиков в России встали на позиции национально-государственного нигилизма. И хотя теория и практика современного российского федерализма вполне обоснованно не пошли по этому пути, тем не менее было бы серьезной ошибкой недооценивать чрезвычайную опасность такой позиции. Успешное совершенствование российского федерализма невозможно без полного преодоления указанной теоретической позиции и соответствующих тенденций в политике и на практике.

Одна из характерных черт современного национально-государственного нигилизма состоит в однобоком и чрезмерном преувеличении места и роли национально-культурной автономии и ее искусственном противопоставлении национально-территориальным государственным формам. Спору нет, при-

10

знание и использование у нас за последние годы национально-культурной автономии — это несомненный и важный шаг вперед в теории и политике по национальному вопросу. Он особенно значим в свете господствовавшего долгое время в прошлом невнимания в науке и на практике к проблемам развития малочисленных народов и национальных групп (меньшинств), которые чаще всего проживают разрозненно, дисперсно в инонациональной среде. Поэтому реализация и развитие и этих форм национального строительства, несомненно, заслуживают широкой и конкретной поддержки.

Нельзя не учитывать, что Россия — это многонациональное государство не только в том смысле, что ее население состоит из людей разной национальности, но и потому, что в нем компактно проживают на своей исторической территории десятки сравнительно крупных наций и народностей как целостные этно-социальные образования, для которых сегодня недостаточны формы лишь национально-культурной автономии. [1.стр.21]

Надо иметь в виду, что народы дореволюционной России либо никогда не имели, либо столетиями были лишены своей национальной государственности, создание которой всегда было вполне естественной потребностью на историческом пути развития этно-социальных общностей. В советский период, как уже отмечалось, федерализм и автономия многие десятилетия носили чисто декоративный характер, а национальная государственность целого ряда народов ликвидировалась, а они сами насильственно депортировались. Поэтому нет ничего удивительного в том, что тяга к созданию и сохранению своей реальной национальной государственности и подлинного федерализма не ослабевала, а неуклонно и закономерно усиливалась, что особенно наглядно проявилось в условиях демократизации. И сегодня народы России видят в них важный фактор демократизации всех сторон их жизни, действенного сочетания национальных и интернациональных интересов, сохранения и развития своей национальной самобытности, своих культур, языков, традиций и т.д. Поэтому важно не «сталкивать лбами» национально-культурную и национально-территориальную автономии, а сочетать их, учитывая своеобразие места, роли и возможностей каждого из этих видов автономии.

Современный национально-государственный нигилизм связан и с искаженным пониманием и толкованием сути демократической национальной государственности. Последняя ошибочно изображается как якобы государственность только данного этноса и к тому же служащая лишь его интересам. Совершенно очевидно, что такое антидемократическое, а по сути дела, сугубо националистическое представление о национальной государственности ничего общего не имеет с демократической национальной государственностью, о которой сегодня идет речь в России. Суть дела в том и состоит, что демократическая национальная государственность — это государственность не только той нации, которая дала имя данной республике или автономии, но и

11

представителей всех других национальностей, проживающих на ее территории.

Именно такое интернационалистское понимание национальной государственности содержится не только в Конституции РФ, где говорится о многонациональном народе России как носителе суверенитета и единственном источнике власти в РФ, но и в конституциях входящих в нее республик. Так, в преамбуле Конституции Бурятии в этой связи речь идет непосредственно не об одних бурятах, а о «многонациональном народе Бурятии, объединившем в ходе исторического развития бурят, русских, эвенков и граждан других национальностей». В ст. 3 Конституции Хакасии также говорится не об одних хакасах, а о «многонациональном народе Хакасии как единственном источнике власти». Аналогичные формулы содержатся и в Конституциях Татарстана, Башкортостана, Саха (Якутии) и др., в которых к тому же прямо подчеркивается необходимость выражения «интересов и воли всех граждан республики».

В реальной жизни, в практике федеративного строительства в России имели, имеют и, вероятно, будут иметь место националистические истолкования и использование национально-государственных форм. Но решительно противостоя таким, нельзя отбрасывать самою национальную государственность и национально-территориальные начала в российском федерализме. Отказ от них в современных условиях как раз и способен вызвать мощный всплеск национализма и сепаратизма, усилить влияние местной этнократии, поставить под вопрос единство и целостность страны. Поэтому необходимо не произвольное, а научно обоснованное толкование, применение и совершенствование демократических принципов национальной государственности и федерализма, способных стать в этом случае серьезным фактором в борьбе против национализма и сепаратизма, за упрочение единства и целостности федеративной России.

Говоря о национально-территориальных аспектах российского федерализма, важно подчеркнуть еще два момента. Во-первых, принцип национальной государственности вовсе не означает, что каждая нация (этнос) обязательно должна иметь отдельное, обособленное от других народов государство или государственное образование по установке «одна нация — одно государство». Национальная государственность может иметь однонациональную, двунациональную и многонациональную разновидности. Двунациональная и многонациональная государственность — это тоже национальная государственность в ее своеобразных видах.

Во-вторых, достаточно часто национально-территориальный принцип построения федерации и государственности незаметно подменяется и отождествляется с этно-социальным и национальным, этническим. Сама формули-

12

ровка этого принципа как национально-территориального и его практическое претворение в жизнь в ходе национально-государственного строительства в нашей стране всегда была направлена против абсолютизации чисто этнического начала в государственном строительстве. Хорошо известно, что когда нередко в ходе такого строительства этнический фактор вступал в противоречие с интересами, например, обеспечения экономической целостности определенной территории, то приоритет чаще всего отдавался последнему в рамках следования национально-территориальному принципу. Этот принцип, понимаемый не с националистических позиций абсолютизации этнического, не только не исключает, но и предполагает внимательный учет и интернационального, в частности, экономико-территориального. [1. стр.21]

Одним важным общим направлением совершенствования российского федерализма должно стать расширение полномочий субъектов РФ при одновременном расширении и повышении их ответственности в решении общих задач. На расширение полномочий республик и других субъектов Федерации, служит дезинтеграции страны, а действительная интеграция достигается лишь через сосредоточение возможно больших полномочий в центре. Речь, понятно, идет не о вступлении на путь анархистской, безбрежной децентрализации, а о том, что и сегодня в расширении и особенно в обеспечении реальной возможности осуществления законодательно установленных предметов ведения и полномочий субъектов РФ заложен немалый резерв совершенствования российского федерализма и повышения его эффективности. Не случайно на нынешнем этапе столь остро стоят проблемы бюджетного и налогового федерализма, которые решаются путем перераспределения средств, в пользу субъектов Федерации при одновременном повышении их обязанностей и ответственности в решении общих задач, особенно в социальной сфере.

Реформы российского федерализма: с 2000 года по настоящее время

Реформа федеративных отношений, проведенная под руководством и по инициативе Президента В. В. Путина, многосоставна и включает несколько измерений. Ее основными элементами являются:

• введение поста полномочного представителя Президента в семи созданных, согласно Указу Президента, федеральных округах;
• введение института федерального вмешательства в регионах;

реформа Совета Федерации;

наконец, гармонизация законодательства в смысле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.[6.стр.21] Рассмотрим последовательно каждый элемент.

13

А) Федеральные округа

Указ Президента от 13 мая 2000 года о создании федеральных округов был первым шагом реформирования федеративных отношений в России. Появление подобного документа было вполне закономерным, поскольку идея федеральных округов оформилась в Администрации Президента еще в 1994 году. В дальнейшем после замены назначаемых губернаторов выборными об этом («разрушении властной вертикали») в Москве заговорили еще активнее. К тому же стало очевидно, что прежний институт представителя Президента изжил себя. Фигура представителя Президента в регионах изначально задумывалась как практически равная губернатору по политическому статусу, между тем уже к 1995 году стало ясно, что в большинстве регионов представитель оказался полностью подавлен последним. Крупной проблемой стало и то, что федеральные службы в регионах были слабо координированы между собой и находились под влиянием региональной исполнительной власти, были фактически «приватизированы» ею. В ряде регионов федеральные структуры полностью обслуживали интересы местного руководства. Между тем речь шла более чем о 380 тыс. человек — именно такое количество федеральных служащих находится в регионах. Таким образом, Указ стал попыткой оторвать местные федеральные ведомства от региональной исполнительной власти, резко усилить присутствие Президента в регионах.

Б) Институт федерального вмешательства в регионах

Оформление этого института было проведено Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принятым Государственной думой 19 июля 2000 года. Этот первоначальный закон имел весьма непростую судьбу и был принят лишь в октябре 1999 года. Будучи крайне необходимым в регионах, он тем не менее долгое время находился без движения — сначала у Президента РФ Б. Ельцина, а потом в Совете Федерации. В результате закон был принят уже после того, как в регионах были приняты конституции и уставы, а региональные политические режимы в основном оформились. Результатом столь явного запаздывания федерального центра стало принятие закона, который лишь зарегистрировал ситуацию, сложившуюся в большинстве регионов с разделением властей (подчиненное положение власти законодательной по отношению к власти исполнительной), и оформил практику работы региональных депутатов на непостоянной основе (совмещение депутатской работы с предпринимательской деятельностью или работой в муниципальный органах). Крайне невнятно в законе прописаны процедуры отставки губернаторов (законодательной властью) и роспуска легислатуры (властью исполнительной).