Вопросы регулирования деятельности бюджетных учреждений в новых условиях на уровне субъектов РФ

  Таким образом, казенное учреждение не является аналогом федерального государственного унитарного предприятия, а представляет собой юридическое лицо, решающее определенные задачи в ключе полномочий федерального органа исполнительного  власти или органа местного самоуправления.

  Согласно  ст. 161 Бюджетного кодекса РФ казенное учреждение имеет следующие правовые особенности:

1. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность только в том случае, если такое право предусмотрено в его учредительных документах (ст. 41 Бюджетного кодекса РФ). Все иные виды деятельности (не указанные в учредительных документах) будут считаться незаконными.  
   Пример 1

2. Доходы, поступающие казенному учреждению от «разрешенной коммерческой деятельности», у него не остаются, а в полном объеме поступают в доход соответствующего бюджета РФ и учитываются на отдельных лицевых счетах. Согласно ст. 41 Бюджетного кодекса РФ доходы, полученные казенными учреждениями от приносящей доход деятельности, поступают в бюджеты соответствующих уровней без уплаты налогов и сборов, то есть «в полном объеме». Такие доходы не включаются в расчет налоговой базы по налогу на прибыль, а расходы, понесенные казенным учреждением, не уменьшают налоговую базу по налогу на прибыль. Согласно приказу Минфина РФ от 17.08.2010 № 92н (далее – Приказ № 92н) срок действия генеральных разрешений, выдаваемых казенным учреждениям на открытие лицевых счетов по учету средств, поступающих от приносящей доход деятельности, продлен до 01.01.2012. Если новое казенное учреждение создано до вышеуказанного срока, то вместо генерального выдается обычное разрешение. Также Приказом № 92н установлено, что доходы казенных учреждений от платных услуг, оказываемых юридическим и физическим лицам, поступают в бюджет соответствующего уровня. До 01.01.2012 федеральные казенные учреждения и казенные учреждения субъектов РФ и муниципальных образований могут использовать внебюджетные средства для обеспечения своей деятельности, на стимулирующие выплаты сотрудникам и развитие материально-технической и производственной базы.  
   Согласно п. 19 ст. 33 Закона № 83-ФЗ для казенных учреждений устанавливаются особые условия оказания платных услуг в переходный период. Особыми условиями является наличие генерального разрешения, выдаваемого главным распорядителем бюджетных средств, на оказание платных услуг. В генеральном разрешении в обязательном порядке должны быть указаны: источники образования и направления использования внебюджетных средств; нормативно-правовые акты РФ, устанавливающие источники образования внебюджетных средств; положения устава казенного учреждения, регламентирующие порядок оказания платных услуг и виды оказываемых платных услуг; гражданско-правовые договоры, предусматривающие получение средств с целью возмещения расходов по содержанию имущества.
3. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в органах Федерального Казначейства.
4. Казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика. То есть оно может самостоятельно, без уведомления, с собственником или исполнительным государственным органом, в ведении которого оно находится, инициировать судебные иски.
5. Казенное учреждение не имеет права получать или предоставлять кредиты (займы), а также приобретать ценные бумаги. Также казенное учреждение не получает бюджетные кредиты и бюджетные субсидии. Любой договор кредита (займа), по которому казенное учреждение выступает одной из сторон, будет считаться ничтожным, так как противоречит действующему законодательству. Это подтверждается и арбитражной практикой.

  К казенным учреждениям будут относиться не все федеральные государственные (муниципальные), а только те, которые указаны в ст. 31 Закона № 83-ФЗ.

  То  есть к казенным учреждениям отнесены те учреждения, которые по определению  должны содержаться за счет бюджетов всех уровней и не могут заниматься приносящей доход деятельностью. Их цель – оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение государственных (муниципальных) функций.

  Все казенные учреждения, согласно Приказу  № 92н, подлежат внесению в Сводный  реестр участников бюджетного процесса.  

Особенности правового  положения бюджетных учреждений установлены статьей 9.2 федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – закон  о НКО).

     Бюджетное учреждение – некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом  Российской Федерации или муниципальным  образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения  реализации предусмотренных законодательством  РФ полномочий соответственно органов  государственной власти (государственных  органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости  населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

     Бюджетное учреждение осуществляет деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к  его основным видам деятельности (в обязательном порядке указанным  в учредительных документах) в  соответствии с государственным (муниципальным) заданием, от выполнения которого оно  не вправе отказаться. Финансовое обеспечение  выполнения этого задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета.

     Сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания бюджетное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам  деятельности, предусмотренным его  учредительным документом, для граждан  и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

     Бюджетное учреждение также вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно  создано, и соответствующие указанным  целям, при условии, что такая  деятельность указана в его учредительных  документах.

Доходы, полученные от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов  имущество поступают в самостоятельное  распоряжение бюджетного учреждения (п. 3 ст. 298 ГК РФ).

     Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским  кодексом РФ. Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом (перечень которого будет установлен дополнительно), а также недвижимым имуществом.

Согласно п. 4 ст. 24 закона о НКО в интересах  достижения целей, предусмотренных  уставом, бюджетное учреждение может  создавать другие некоммерческие организации  и вступать в ассоциации и союзы.

     Крупная сделка может быть совершена бюджетным  учреждением только с предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения (критерии крупной сделки см. в п. 13 ст. 9.2 закона о НКО).

Порядок открытия и ведения лицевых счетов бюджетных  учреждений, осуществления операций со средствами бюджетных учреждений, а также обращения на них взыскания  установлен статьей 30 закона № 83-ФЗ. Правовое положение автономных учреждений определяет федеральный закон от 3.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – закон об автономных учреждениях). Действие закона о некоммерческих организациях на автономные учреждения не распространяется.

Определение автономного  учреждения, которое дает закон об автономных учреждениях, практически  полностью совпадает с приведенным  выше понятием бюджетного учреждения. 
 
 

     Как и бюджетное учреждение, автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением недвижимого имущества  и особо ценного движимого  имущества, закрепленных за ним учредителем  или приобретенных автономным учреждением  за счет средств, выделенных ему учредителем  на приобретение этого имущества.

Государственное (муниципальное) задание для автономного  учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с  видами деятельности, отнесенными его  уставом к основной деятельности. Финансовое обеспечение основной деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета и иных не запрещенных федеральными законами источников.

     Автономное  учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Доходы автономного  учреждения поступают в его самостоятельное  распоряжение и используются им для  достижения целей, ради которых оно  создано, если иное не предусмотрено  законом об автономных учреждениях. Собственник имущества автономного  учреждения не имеет права на получение  доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования  закрепленного за автономным учреждением  имущества.

     Автономные  учреждения, созданные (в том числе  путем изменения типа) до 1.01.2011 года для выполнения работ, оказания услуг  в сферах, не предусмотренных частью 1 ст. 2 закона об автономных учреждениях, подлежат реорганизации или ликвидации до 12 мая 2011 года (ч. 14 ст. 31 закона № 83-ФЗ). 
 
 

     1.3. Особенности финансирования бюджетных учреждений

     Консервативным  способом реформы существующей системы  финансирования бюджетных учреждений является переход от сметного финансирования к так называемому нормативно-целевому финансированию, под которым понимается возмещение государственным учреждениям расходов на оказание конкретных услуг определенным категориям потребителей по единым нормативам которые определяются по результатам деятельности и устанавливаются  административном порядке. Таким образом, отличие от нормативно-целевого финансирования от традиционного сметного финансирования состоит в том, что объем бюджетных ассигнований учреждению рассчитывается не в зависимости от штата учреждения и его фактических расходов на эксплуатацию государственного имущества, закупку материалов и прочие, а в зависимости от объема оказанных им социальных услуг. Норматив должен включать преимущественно текущие расходы: на заработную плату, учебные и административно-хозяйственные расходы, расходы на повышение квалификации, на оборудование и текущий ремонт.

     Закон установил новые правила финансирования бюджетных учреждений: с 2011 г. им будут выдаваться денежные средства (субсидии) на выполнение государственного (муниципального) задания. Таким образом, обеспечивается переход на финансирование по государственному заказу, который в полной мере воплощает идеологию бюджетной реформы – государство оплачивает определенный вид услуг, работ, а любой желающий оказать данные услуги или выполнить работы может принять участие в конкурсе и получить заказ.

     Государственное (муниципальное) задание – это "документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ)".Ст. 6 Бюджетного кодекса РФ

Представляется, что полный переход на финансирование социального сектора по государственному заказу невозможен, поскольку есть такие области социальной работы, где не приходится рассчитывать на наличие участников конкурсов, что  означает необходимость сохранения государственных и муниципальных  учреждений с обязательностью выполнения ими задания учредителя. Однако в  ряде областей переход на государственный  заказ позволит участвовать в  получении бюджетного финансирования всем юридическим лицам, ведущим  соответствующую деятельность, а  не только государственным и муниципальным  учреждениям, что в большей мере соответствует принципам антимонопольного законодательства.

Закон № 83-ФЗ вносит принципиальные изменения в гражданское  законодательство, бюджетное законодательство, а также законодательство о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и налоговое законодательство.

Можно констатировать, что все учреждения бюджетной  сферы будут строить свою деятельность на основании новых правил, определяющих их статус, права по использованию  имущества и ведению приносящей доход деятельности, а также иные особенности правового положения.

Казенные  учреждения будут финансироваться за счет бюджетных инвестиций из  соответствующего бюджета, на основании сметы. Согласно БК РФ Ст.6 бюджетные инвестиции- бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Направлены они на приобретение объектов недвижимости и в объекты капитального строительства.

Плюсы финансирования для казенного учреждения – это стабильное финансирование либо из федерального бюджета, либо из бюджета субъекта Федерации, либо из бюджета муниципального образования – зависит от того, каков уровень учреждения. При этом ограничивается рост заработных плат. Это ограничение определяется учредителем, существующими тарифными сетками и достаточно строгой системой классификаторов по тарифной сетке.

   Если  учреждение хочет осуществлять какую-то деятельность и отвечать за ее результаты, то единственная форма, которая сегодня  это позволяет  – это форма  бюджетного учреждения нового типа, где  по-прежнему остается единоначалие руководства. Но здесь тоже есть свои минусы. Они  заключаются в существенном урезании бюджетного финансирования, которое  должно постепенно как бы замещаться собственными и привлеченными негосударственными средствами, распоряжение которыми также ограничено и реализуются по средствам 94-ФЗ.