ГЛАВА
3.ПРОБЛЕМЫ УКРЕПЛЕНИЯ
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ.
Одними из важнейших современных
проблем нашего общества являются
проблема экономического и социального
развития территорий и проблема территориальных
финансов как одного из главных факторов,
влияющего на ее решение.
Вопрос состояния территориальных
финансов затрагивает, прежде всего,
интересы населения страны, и поэтому
он является государственным. Острота
этого вопроса обусловливается тем, что
отрасли, обслуживающие население, находятся
в тяжелом положении. Количество аварий
растет лавинообразно. Состояние дорог
находится на низком уровне. Медицинское
обслуживание населения в критическом
состоянии.
Основными причинами, приведшими
страну к такому состоянию, являются:
существенное недофинансирование отраслей,
обслуживающих население, из-за недостаточной
величины территориальных финансов, снижение
жизненного уровня населения.
Проблемы территориальных финансов
имеют следующие аспекты: экономический,
социальный, демографический, политический,
геополитический.
Экономика страны — это совокупность
экономик регионов. Валовой продукт
и финансовые ресурсы создаются
в регионах. Финансовые ресурсы
через бюджетную систему перераспределяются
в межотраслевом и межтерриториальных
разрезах. В процессе этого перераспределения
обеспечиваются государственные, территориальные
и корпоративные потребности.
Пропорции такого перераспределения
предопределяются экономическими и
политическими интересами центральной,
региональной и местных властей, хозяйствующих
субъектов.
В последние годы в связи
с проведением политики регионализации,
когда почти все объекты социальной сферы
были переданы в ведение региональных
и местных органов власти, нагрузка на
территориальные бюджеты резко возросла.
Темпы роста бюджетных расходов существенно
опережают темпы роста доходов.
Все это вызывает необходимость
привлечения средств из других
источников. Раньше ими были внебюджетные
фонды (главным образом средства предприятий),
шефская помощь. По проведенным в свое
время обследованиям и расчетам по этим
каналам местные органы власти дополнительно
к бюджетным источникам получали примерно
40% финансовых ресурсов. Теперь таких возможностей
нет. Остаются только займы и выпуск облигаций.
Но их погашение для большинства территориальных
бюджетов проблематично.
В условиях развития противоположно
направленных тенденций, когда темпы
роста расходов опережают темпы роста
доходов, и в территориальных бюджетах
не хватает средств для обеспечения минимальных
расходов, еще более актуальным становится
вопрос о распределении общегосударственных
финансовых ресурсов между бюджетами,
о методах формирования территориальных
бюджетов и эффективном использовании
бюджетных средств. Речь идет о необходимости
совершенствования межбюджетных отношений
в нашем государстве.
В настоящее время финансовые
ресурсы консолидированного бюджета
Российской Федерации примерно
поровну распределяются между федеральным
и территориальными бюджетами. Из 50% доходов,
поступающих в территориальные бюджеты,
примерно 26% приходится на региональные
бюджеты (республиканские, краевые, областные,
окружные) и 24% — на местные (городские,
районные, поселковые, сельские).
Сейчас картина финансирования
общегосударственных потребностей
следующая. За счет средств федерального
бюджета финансируется лишь 27% государственных
расходов на промышленность, сельское
хозяйство, транспорт, а за счет территориальных
бюджетов — 73, в том числе региональных
— 47, местных — 26%. Общегосударственные
расходы на социально-культурные
мероприятия
финансируются следующим образом:
за счет федерального бюджета — 18%, территориальных
— 82, в том числе региональных — 25, местных
— 57%.8
Как видим, подавляющая часть
расходов, связанных с жизнеобеспечением
человека, финансируется за счет территориальных
бюджетов. Следовательно, снижение доли
территориальных бюджетов в консолидированном
бюджете государства ведет к снижению
возможностей для финансирования жизнеобеспечения
населения.
Уже на этапе бюджетного планирования
территориальные бюджеты недополучают
около 25% минимально необходимых доходов,
которые им следовало бы передать из федерального
бюджета в виде трансфертов из ФФПР (Фонд
финансовой поддержки регионов). В этих
условиях говорить о финансировании не
только капитальных вложений и ремонтных
работ, но и о нормальном обеспечении текущих
расходов социальных объектов не представляется
возможным.
Вместе с тем в последние
годы при постоянном и большом
недофинансировании социальной
сферы вместо поисков путей
увеличения средств на эти
цели главное внимание уделялось
проблемам разработки технических вопросов,
поискам новых формул распределения средств
между бюджетами. Более того, появились
высказывания со ссылкой на мировую практику,
что сбалансированность бюджетов выступает
функцией органов власти на соответствующих
уровнях. Отсюда вытекает вывод, что в
межбюджетных отношениях должен действовать
принцип самофинансирования территорий.
С такими позициями нельзя
согласиться. Ссылка на подобную
мировую практику решения проблем
местных бюджетов недостоверна.
Во всех экономически развитых государствах
существует финансовая помощь территориям
со стороны государства. В этих странах
экономическая и социальная устойчивость
сохраняется потому, что здесь правительства
идут на компромиссы, не допуская перехода
взрывоопасной черты. В противном случае
отсутствие у территорий минимально необходимых
средств ведет к бюджетному экстремизму,
бюджетной войне.
Проблемы территориальных бюджетов
могут решаться следующими путями.
1.
За счет существенного увеличения
собственных доходов, т.е. введения
в налоговую систему страны
весомых по величине, реальных и
удобных по мобилизации территориальных
налогов.
2.
Путем распределения между всеми
звеньями бюджетной системы общегосударственных
доходов на постоянной нормативной
основе, чтобы не менять налоговую систему.
3.
За счет ежегодного регулирования
доходов и расходов каждого территориального
бюджета, т.е. на основе старой системы
межбюджетных отношений. Но при условии
жесткого общественного (со стороны представительных
органов власти) контроля за распределением
и использованием бюджетных средств, исходя
из необходимости обеспечения истинных,
а не ложных и амбициозных общегосударственных
и территориальных приоритетов и интересов.
В настоящее время правительство
предлагает использовать первый
вариант. Для этого разработана Концепция
реформирования межбюджетных отношений.
Суть ее в следующих исходных положениях:
«надо делить не деньги, а полномочия»,
«один налог — один бюджет». Тем самым
межбюджетные отношения практически выходят
из сферы государственного регулирования,
и мы возвращаемся к старой дореволюционной
«веерной» модели распределения доходов
между бюджетами.
Эта концепция имеет две стороны.
На одной стороне желания, на другой
— последствия реализации этих желаний.
С одной стороны, налицо следующие желания.
Разделив полномочия между федеральными,
региональными и местными органами власти,
предполагается получение под эти полномочия
финансовых ресурсов. Дав каждому бюджету
свой налог, сделать формирование этого
бюджета независимым от вышестоящего
органа власти. Эти желания понятны, оправданы.
Но с другой стороны, реализация
этих мер будет иметь ряд
отрицательных последствий,
1.
Полномочия можно разделить. Де-факто
они уже разделены. Почти все, что
можно было передать в ведение территориальных
органов власти, уже передано. Следовательно,
экономическая, а тем более социальная
нагрузка с федерального уровня снята.
Кроме того, следует отметить, что разделение
полномочий не решает проблемы. Практика
показывает, что с передачей полномочий,
как правило, не передаются в полном объеме
доходы. Но при этом будет действовать
принцип: «орган власти, наделенный полномочиями,
сам должен их обеспечивать финансами».
2.
При резкой в настоящее время
и в ближайшем будущем дифференциации
уровней экономического и социального
развития территорий формирование их
бюджетов на основе формулы «один налог
— один бюджет» будет иметь негативные
последствия. На ряде территорий нет достаточной
налогооблагаемой базы. При отсутствии
механизма перераспределения средств
между бюджетами отсталые в экономическом
и социальном плане территории будут обречены
на деградацию.
Поэтому все же целесообразно
в ближайшие годы делить между
органами власти не полномочия,
а деньги.
Источник
средств, используемых в государстве,
один — экономика страны и ее результат.
И как не называй налоги: федеральные,
региональные, местные — все это относительно
условные понятия. Это деньги, изымаемые
у налогоплательщика и формирующие общий
котел финансовых ресурсов государства.
Финансовые ресурсы, создаваемые в нашем
государстве, отражены в сводном финансовом
балансе. Они распределяются в следующей
пропорции: 48% поступают в бюджетную систему;
14% направляются в государственные внебюджетные
фонды; 38% остаются в распоряжении предприятий
и организаций. При этом имеется следующая
тенденция: за последние пять лет доля
финансовых ресурсов, концентрируемых
в бюджетной системе, возросла с 44 до 48%,
а доля средств, оставляемых в распоряжении
предприятий, снизилась с 42 до 38%.
Если стоит вопрос о необходимости
увеличения объема средств, направляемых
на жизнеобеспечение человека, т.е.
в социальную сферу (а это
территориальные бюджеты), то общество
должно решить вопрос: где эти средства
взять? Либо уменьшить поступления во
внебюджетные фонды или в федеральный
бюджет, либо уменьшить средства, оставляемые
у предприятий. Других источников нет.
Поэтому нужен пересмотр приоритетов
нашего общества, государства. На современном
историческом этапе приоритет должен
быть отдан осуществлению национальной
идеи, которая должна иметь лозунг — выживание.
Если его раскрыть, то это означает: сохранение
этноса от вырождения, сохранение социальной
стабильности, сохранение политической
стабильности, сохранение государства.
Не увеличив расходы на социальную
сферу, т.е. на человека, мы придем
к положению, когда в стране
не будет здорового и образованного
поколения, способного трудиться,
развивать экономику, двигать вперед
науку, создавать новую технику, служить
в армии, следовательно, мы лишимся физического
и интеллектуального потенциала населения
страны. А это рано или поздно приведет
к деградации общества и распаду государства.
Всемирная история свидетельствует, что
такова была судьба в первую очередь многонациональных
государств, где всегда была велика угроза
национального и территориального сепаратизма,
где территории, имея различные уровни
экономического и социального развития,
в экстремальных условиях старались решать
свои проблемы самостоятельно, отделившись
от единого государства.
Какими видятся пути решения
проблемы укрепления территориальных
бюджетов?
Главный путь — изменение государственных
приоритетов в распределении ресурсов
консолидированного бюджета государства
в пользу жизнеобеспечения человека. Для
практического решения этого вопроса
необходим механизм объективного перераспределения
средств между федеральным и территориальными
бюджетами, т.е. государственное регулирование
межбюджетных потоков и нормирование
финансовых ресурсов.
В
условиях огромного дефицита финансовых
средств во всех отраслях экономики
и социальной сферы необходимо жесткое
нормированное распределение имеющихся
у государства средств, т.е. введение
своеобразной лимитной системы на финансовые
ресурсы. В основу нормированного распределения
ресурсов должна быть заложена объективная
система показателей. Такой системой должны
быть показатели минимальных государственных
социальных стандартов и социальных норм.
Размеры минимальных социальных норм
должны исходить из реальных минимальных
социальных потребностей и возможностей
общества в конкретном историческом периоде
нашего государства. Эти нормы должны,
во-первых, зафиксировать сложившийся
сейчас уровень социальных потребностей,
во-вторых, дать гарантии получения минимального
размера финансовых ресурсов для социальной
сферы, в-третьих, защитить минимальные
социальные потребности от лоббирования
финансирования не жизненно важных расходов.