Проблемы и пути совершенствования роли федерального казначейства в бюджетном процессе

Таким образом, приведенная характеристика динамики и структуры расходов Федерального бюджета РФ 2012-2014 гг. показала, что наибольший объем непроцентных расходов за этот период пришелся на межбюджетные трансферты (5-5,5% ВВП, из которых  1,4-2% ВВП составила финансовая помощь бюджетам других уровней  и 3,1-3,3% ВВП – трансферты внебюджетным фондам), расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность (в общем объеме 4,8-5% ВВП), расходы на общегосударственные вопросы (2,6-3,7% ВВП) и национальную экономику (1,2-1,5% ВВП).  Расходы по остальным направлениям не превысили 2,3-2,4% ВВП.

Глава 3. Проблемы и пути совершенствования роли федерального казначейства в бюджетном процессе

      Вопрос о совершенствовании  казначейского исполнения бюджетов достаточно актуален. Нужно определить, как должна строиться система расчетов, которые осуществляются посредством казначейства в сфере государственного управления. Практика исполнения бюджета посредством казначейской системы выявила множество проблем в нормативно-правовой и законодательной базе организации деятельности органов Федерального казначейства.

      Первое, что было  выявлено при переводе на казначейское  исполнение бюджета, - абсолютное несоблюдение принципов подведомственности при санкционировании расходов.

      Далее - невозможность  при существующем бюджетном законодательстве принять обязательства, оплата которых могла бы выходить за пределы финансового года, но которые должны быть приняты в рамках реализации долгосрочных инвестиционных проектов и других долгосрочных программ.

      Таким образом, четкое соблюдение всех процедур показало ограниченность возможностей краткосрочного планирования и бюджетирования, особенно для долгосрочных и инвестиционных проектов.

       Еще одна проблема - сложности применения экономической классификации в связи с ее чрезмерной детализацией и неоднозначностью отнесения тех или иных операций на соответствующий код экономической классификации. Помимо общей неопределенности, данные вопросы связаны и с проблемой определения целевого или нецелевого использования средств. На практике очень трудно определить, на какой элемент экономической классификации можно отнести конкретную операцию. При этом контролирующие органы часто принимают решение, основанное на их субъективном понимании определения целевого или нецелевого использования. В настоящее время данный вопрос является чрезвычайно актуальным для бюджетных учреждений.

       Следующее - это  вопросы, связанные с внебюджетными средствами бюджетных учреждений. Как можно контролировать объем обязательств, если тут же параллельно с бюджетом существует абсолютно непрозрачный поток внебюджетных средств? При этом непонятно, по какому принципу и в каком объеме принимаются договоры, какие доходы туда зачисляются, кто потом будет отвечать по обязательствам, которые принимаются якобы за счет внебюджетных средств, какие системы оплаты применяются, какие условия контрактов и т.д.

       Можно долго  перечислять факты, свидетельствующие о том, что бюджетная система нуждается в  серьезных структурных изменениях. И четкое отслеживание вопросов, связанна: с тем, как применяется бюджетное законодательство, с какими проблемами сталкивается бюджетная система в ходе реализации закона о бюджете, выявленных системой казначейства как раз и заставило всех задуматься над необходимостью проведения реформ.

       Одно из направления  реформирования - развитие системы учета в государственном секторе.

       В настоящее  время проводится, огромная работа  по разработке принципиально  новых документов, регулирующих положения бухгалтерского учета в секторе государственного управления. Что предусматривается в этих новых документах по бюджетному учету? Во-первых, создание интегрированной системы счетов, объединяющих счета бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях и бюджетную классификацию. На самом деле, если одной из главных задач является оценка финансового результата, в том числе по программам, то нужно создать систему бухгалтерских счетов, интегрированных: программно-целевой бюджетной классификацией.

       Во-вторых, это  разработка стандартов учета в секторе госуправления, основанных на методе начисления. Таким образом, делается все, чтобы приблизить государственный учет к стандартам учета в коммерческом секторе.

       Бюджетный учет  должен иметь несколько аспектов. Первое - это учет ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, которые позволяют контролировать действия участников бюджетного процесса. В связи с этим в новый план счетов включены счета по учету санкционирования расходов и учету юридических обязательств.

       Второй момент - это кассовый учет, который будет служить основой для составления бюджета, поскольку, наверняка, не скоро удастся перейти к составлению бюджета методом начисления. Если бюджет будет составляться дальше на кассовой основе, то нужно уметь составлять и отчет на кассовой основе. Поэтому в новый план счетов нужно будет включить показатели кассовых поступлений, кассовых выбытий, причем полностью по всем кодам бюджетной классификации. И, естественно, кассовый финансовый результат. Что такое кассовый финансовый результат? Это остаток денег на едином казначейском счете.

      И последнее направление  изменений - изменения, направленные на внедрение учета методом начисления по всем объектам учета. В этот же план счетов по тем же кодам классификации будут включены счета финансовых активов, нефинансовых активов, обязательств, доходы, расходы и финансовый результат как чистая стоимость активов соответствующего уровня государственной или муниципальной власти.

      Казначейское исполнение  бюджета предусматривает четкую схему доведения выделенных из бюджета средств до каждого бюджетополучателя. При этом на всем пути следования средства физически не попадают на счета нижестоящих распорядителей, а доводятся до конечных получателей на основании распорядительных решений вышестоящих органов. Следует подчеркнуть, что при этом объем прав распорядителей бюджетных ассигнований не уменьшается, а управляемость, прозрачность движения, защищенность бюджетных средств от несанкционированного использования возрастают многократно.

      Вспомним, что при  банковском исполнении бюджета распорядитель кредитов производит финансирование, как правило, не определяя цель выделенных ассигнований, разве что, выделяя суммы, направляемые на заработную плату. При таком порядке финансирования в случае уменьшения ассигнований ответственность за невыполнение каких-либо заданий распорядитель кредитов возлагает на руководителя бюджетной организации.

      При казначейском  исполнении бюджета распорядители  бюджетных средств и финансовые органы производят финансирование в строгом соответствии с реестрами в разрезе кодов бюджетной классификации РФ. Многие считают это отрицательным моментом: строгая роспись расходов по самым детальным подкодам бюджетной классификации не позволяет перераспределять средства с одной статьи на другую.

      В Бюджетном кодексе  РФ финансовый контроль органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета, урегулирован гл. 26 "Основы государственного и муниципального финансового контроля", в которой содержатся самые общие положения, в частности, установлены субъекты финансового контроля, в числе которых названы Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом указано, что конкретные формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти и органами местного самоуправления устанавливаются кроме Бюджетного кодекса РФ другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Бюджетный кодекс РФ содержит лишь общие положения о финансовом контроле, осуществляемом финансовыми органами субъектов Федерации и муниципальных образований, не отражая специфики рассматриваемого контрольного воздействия в сфере казначейского исполнения бюджета.

       Только в отношении  Федерального казначейства отдельной статьей (ст.267 Бюджетного кодекса РФ) установлено, что оно осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.

      Норм, определяющих  основы финансового контроля  органов, осуществляющих казначейское исполнение региональных и местных бюджетов, в Бюджетном кодексе РФ не содержится. Не нашла отражения данная разновидность финансового контроля и в региональном и местном законодательстве.

      В целом бюджетное  законодательство Российской Федерации содержит отдельные положения, которые не составляют целостной нормативной основы правового регулирования финансового контроля органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета. Подобное положение во многом объясняется отсутствием в настоящий момент концепции государственного финансового контроля, а также нормативно-правового акта, закрепляющего наиболее общие, концептуальные основы государственного и муниципального финансового контроля, развиваемые в законодательстве об отдельных разновидностях государственного финансового контроля (бюджетном, валютном, налоговом и т.д.).

      Финансовый контроль  органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета, имеет разнообразные внешние проявления, проводится в различных формах, в связи, с чем возможна его классификация в зависимости от избранного критерия.

       Традиционно финансовый  контроль подразделяется по критерию времени проведения контроля и времени совершения проверяемых финансовых операций на предварительный, текущий и последующий.

      В соответствии  со ст. 267 Бюджетного кодекса РФ Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами. Однако вызывает сомнение корректность использования законодателем этой классификации для нормативного закрепления форм финансового контроля органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.

      Законодатель, преследуя  цель разграничить компетенцию  органов Министерства финансов  РФ путем определения полномочий Федерального казначейства (предварительный и текущий финансовый контроль) и контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ (последующий финансовый контроль), необоснованно принял за основу подобного разграничения деление форм финансового контроля по временному признаку. В результате закрепления за Федеральным казначейством функций и полномочий по осуществлению предварительного и текущего финансового контроля были необоснованно ограничены его полномочия в сфере последующего финансового контроля (обязанности, по проведению которого органами Федерального казначейства до настоящего времени содержатся в нормативных актах Министерства финансов РФ), что может негативно сказаться на реализации его функций. Складывается парадоксальная ситуация, когда правом изъятия бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, обладают согласно Бюджетному кодексу РФ органы Федерального казначейства. Однако установление фактов нецелевого использования, которое возможно только по результатам проведения последующего контроля, наделены контрольно-ревизионные органы Министерства финансов Российской Федерации, а не органы Федерального казначейства. В связи с этим на практике происходит снижение эффективности работы по применению мер принуждения за эти правонарушения. 

      Для исполнения  бюджетов всех уровней бюджетной системы через органы Федерального казначейства следует:

• разработать унифицированные федеральные стандарты казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы;

• ввести план счетов бюджетного учета, который будет включать план счетов по исполнению бюджетов, план счетов бюджетных учреждений и бюджетную классификацию.

      Для повышения эффективности управления государственными бюджетными средствами в Российской Федерации возможна и целесообразна трансформация органов федерального казначейства в кредитные учреждения, сочетающие как функции по управлению бюджетными средствами на стадии исполнения бюджета, так и функции кредитного учреждения в части организации расчетов, движения наличности и реализации государственных ценных бумаг.

      В настоящее время созданная система казначейства контролирует движение только немногим более половины бюджетных средств. Казначейские органы включены только в процесс исполнения бюджета и не участвуют на других этапах. Учитывая, что органы Федерального казначейства обладают широкой информации по всему спектру показателей исполнения федерального бюджета, подробно анализируют эти данные, считаем целесообразным предусмотреть участие органов казначейства, наряду с другими исполнительными органами, на этапе планирования доходов и расходов бюджета прогнозирования и оценки эффективности государственных целевых программ, финансового аудита. В этом смысле казначейство должно стать полностью интегрированной системой управления государственными финансами.

      Сегодня исполнением бюджетов (местных,  региональных, федерального) на территории страны заняты три уровня финансовых органов: Федеральное казначейство, финансовые органы регионов, финансовые органы муниципальных образований.

      Однако наиболее  прогрессивной можно стать система, при которой финансовые институты, занятые вопросами исполнения бюджетов всех уровней, функционируют в рамках единой комплексной структуры - в рамках казначейства РФ. Исполнение консолидированного бюджета РФ органами казначейства позволит значительно сократить и полностью контролировать финансовые потоки, а также целевое использование государственных средств в регионах.

      Аргументами в пользу такой организации финансового исполнения консолидированного бюджета РФ являются:

• комплексная координация бюджетных потеков в рамках бюджетной системы государства;

• единые стандарты и требования к срокам, качеству и очередности исполнения тех или иных статей, программ соответствующего бюджета;