Проблемы и пути совершенствования роли федерального казначейства в бюджетном процессе

Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, а также обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об их исполнении, проводят экспертизы проектов бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства. Так, Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора проводят проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов — получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

В состав главных распорядителей бюджетных средств входят органы государственной власти, органы управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения, указанные в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Главный распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; формирует состав подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; ведет реестр расходных обязательств; ведет бюджетную роспись; вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств; определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств; формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания; осуществляет финансовый контроль в сфере своей деятельности; формирует бюджетную отчетность главного распорядителя бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств обладает следующими полномочиями:

• осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета;

• распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств;

• вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи.

Главный администратор доходов бюджета обладает следующими полномочиями:

• формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета;

• представляет сведения, необходимые для составления проекта бюджета и кассового плана;

• формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета.

Администраторами доходов бюджета являются органы государственной власти, а также органы местного самоуправления, местной администрации, управления государственным внебюджетным фондом, Банк России и казенное учреждение. Они осуществляют контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета:

• формирует список подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

• осуществляет контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета;

• обеспечивает поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета;

• формирует и представляет бюджетную отчетность.

Что касается администратора источников финансирования дефицита бюджета, то он как орган государственной власти, а также орган местного самоуправления, местной администрации и орган управления государственным внебюджетным фондом, имеет право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

И, наконец, получатель бюджетных средств — это орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета. Получатель бюджетных средств обязан составлять и исполнять бюджетную смету; принимать и исполнять в пределах лимитов бюджетные обязательства; обеспечивать результативность и целевой характер использования бюджетных ассигнований; вести бюджетный учет и представлять бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю бюджетных средств.

Бюджетный процесс осуществляется в несколько этапов:

1) составление проектов бюджетов;

2) их рассмотрение и утверждение;

3) исполнение бюджетов;

4) контроль за их исполнением;

5) осуществление бюджетного учета;

6) составление, внешняя проверка, рассмотрение  и утверждение бюджетной отчетности.

Составлению проектов бюджетов в бюджетном процессе отводится важная роль.

Первому этапу предшествует ежегодное Бюджетное послание Президента РФ, которое выполняет ключевую роль, обозначая основные параметры бюджетной политики на очередной финансовый год и трехлетнюю перспективу. До разработки проекта бюджета составляются планы, которые в отличие от бюджета не утверждаются в форме законов, но имеют основополагающее значение, поскольку обосновывают бюджетные показатели и дают возможность оценивать результаты реализации бюджетного процесса. Первостепенным в этом отношении является прогноз социально-экономического развития РФ и территорий, который утверждается исполнительными органами власти на срок не менее чем на три года. Именно его показатели обеспечивают реалистичность прогнозов доходов и расходов бюджета, а следовательно, его достоверность. Кроме того, с 2009 г. в практику бюджетного планирования вошли долгосрочные целевые программы, по каждой из них должна ежегодно проводиться оценка эффективности.

Основой бюджетного планирования стал метод "скользящей трехлетки", зарекомендовавший себя положительно в мировой практике, и для которого характерно то, что после завершения первого планового года к утвержденным ранее проектам планов второго и третьего годов добавляется проект нового года.

На втором этапе бюджетного процесса происходит рассмотрение и утверждение бюджетов в контексте реализации бюджетных полномочий органов законодательной (представительной) власти. Речь идет о порядке и сроках представления и рассмотрения проекта закона о бюджете и его утверждении.

С 2010 г. законодательными органами власти установлены предельные сроки представления на рассмотрение и утверждение проекта закона о бюджете: для федерального уровня — до 1 октября, для регионального — до 1 ноября и для муниципалитетов — до 15 ноября.

Одновременно с проектом закона о бюджете в законодательный орган представляются:

• основные направления бюджетной и налоговой политики;

• предварительные итоги и прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;

• прогноз основных характеристик консолидированного бюджета;

• пояснительная записка к проекту бюджета;

 

• методики и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;

• верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года;

• проект программы государственных (муниципальных) внутренних и внешних заимствований на очередной финансовый год и государственных (муниципальных) гарантий;

• оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;

• проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;

• проекты бюджетных смет.

Принятие бюджета проходит следующие процедуры. На первое чтение в Государственной Думе отводится 20 дней, на второе — 25 дней, на третье — 10 дней. После принятия Государственной Думой Федеральный закон о федеральном бюджете поступает в Совет Федерации, а далее для подписания Президенту РФ. После этого закон о бюджете вступает в силу. В случае если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года, вступает в действие порядок временного управления бюджетом.

Приведем определения, связанные с бюджетным процессом, из последней редакции БК РФ.

Исполнение бюджета осуществляется главными распорядителями, подведомственными им распорядителями и получателями бюджетных средств, администраторами источников финансирования дефицита, а также администраторами доходов бюджета. Его исполнение организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Сводная бюджетная роспись — это документ, который составляется финансовым органом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.

Бюджетная роспись — документ, который составляется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в целях исполнения бюджета но расходам (источникам финансирования дефицита бюджета).

Единый счет бюджета — счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Банка России отдельно по каждому бюджету бюджетной системы РФ для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Кассовый план прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов осуществляется Федеральным казначейством. Для этого оно открывает в Банке России счета с целью выполнения кассовых операций по исполнению бюджетов.

Таким образом, кассовое обслуживание исполнения бюджета представляет собой выполнение и учет операций по зачислению средств на единый счет бюджета и по списанию средств с единого счета бюджета, отражая исполнение бюджетов по доходам и расходам.

В процессе исполнения бюджета все доходы, расходы, дефицит бюджета, а также все операции регистрируются в бюджетном учете.

Бюджетный учет организуется и осуществляется финансовыми органами и ведется на основе плана счетов бюджетного учета в обособленных регистрах учета. Единая методология бюджетного учета устанавливается Правительством РФ.

Финансовые органы формируют бюджетную отчетность. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной и годовой. Единая методология отчетности об исполнении бюджетов также устанавливается Правительством РФ. Единство отчетности об исполнении бюджета основывается на единстве структуры, единообразии форм и показателей, сроков ее формирования и предоставления.

 

Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает в себя внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета. Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой РФ.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета и других показателей, свидетельствующих об исполнении бюджета, законодательный (представительный) орган принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета.

Важным элементом бюджетного процесса является анализ бюджетных показателей: их обоснованность, структура, динамика и другие параметры.

В мировой практике принято выделять три основных метода определения эффективности деятельности по управлению государственными расходами:

1) анализ пакетов данных —  по сути, этот вид оценки представляет  собой анализ соотношения затраты/выпуск;

2) индексный анализ — сопоставление  показателей деятельности организации  за различные периоды, а также  сопоставление показателей отдельных  организаций между собой. Данный  метод оценки целесообразно использовать  в отношении производственных  государственных организаций;

3) регрессионный анализ — сопоставление  показателей результатов деятельности  с совокупностью факторов, описывающих  входящие ресурсы, и объяснение  колебаний результатов с помощью  колебаний факторов.