Проблемы и пути совершенствования роли федерального казначейства в бюджетном процессе

 

1.2 Задачи и функции  органов федерального казначейства

 

Казначейство прошло длинный и сложный путь развития. Его история неотделима от истории развития Российского государства в целом.

Зарождение казначейской службы произошло еще во времена Древней Руси, когда появилась должность казначея – должностного лица княжеской или боярской администрации, хранителя княжеских ценностей, которые назывались казной.

Современная казначейская система представляют собой единую централизованную систему, созданную по территориальному принципу и входящую в состав министерства финансов РФ.

Структура территориальных органов казначейства является трехуровневой:

1 уровень - Главное управление Федерального  казначейства (ГУФК), возглавляется  начальником в ранге заместителя  Министра финансов. Осуществляет  сводный учет доходов и расходов  федерального бюджета и управляет движением средств на счетах казначейства. Информирует высшие исполнительные и законодательные органы власти о результатах исполнения федерального бюджета по доходам и расходам. Руководит работой нижестоящих органов казначейства, получает от них оперативную информацию и отчетные данные о доходах и средствах федерального бюджета и обеспечивает исполнение ими бюджета в соответствии с действующим законодательством.

2 уровень - Управление федерального  казначейства (УФК) по республикам  в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт - Петербургу возглавляется начальником, назначаемым на должность и освобождаемым начальником ГУФК. Обеспечивает через нижестоящие органы казначейства исполнение всех решений о формировании доходной части и расходовании средств федерального бюджета, на территории Российской Федерации по состоянию на 1999 год было создано 88 управлений федерального казначейства (с учетом отсутствующего органа казначейства в республике Татарстан).

3 уровень - Отделения федерального казначейства по городам, районам и районам в городах (кроме городов районного подчинения) (ОФК) возглавляются начальниками, назначаемыми и освобождаемыми от должности начальником УФК. Осуществляют формирование доходной части федерального бюджета на территории и обеспечивают целевое финансирование расходов по бюджетополучателям. Обеспечивают учет операций по движению средств на счетах казначейства и представляют вышестоящим органам казначейства информацию об исполнении доходов и расходов бюджета по территории1.

Органы казначейства имеют статус самостоятельной федеральной службы, являются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы расходов и текущие счета в учреждениях банков для выполнения хозяйственных функций и печать со своим наименованием. Казначейство подчиняется Министру финансов РФ.

Территориальные органы казначейства подчиняются вышестоящему органу и руководителю казначейства - начальнику Главного Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ, который имеет ранг заместителя министра.

Все органы федерального казначейства - юридические лица, относятся к органам исполнительной власти и руководствуются в своей деятельности законодательными и нормативными документами, утвержденными Президентом, Правительством, Министерством финансов РФ или по согласованию с ним.

 

 

Таким образом, органам казначейства отводится в деле исполнения бюджетов первостепенная роль, а их главнейшими функциями и задачами являются:

1) учет налогов и платежей, поступивших  в доход федерального бюджета на счета казначейства в банках;

2) распределение в установленном  порядке и размерах доходов  между бюджетами различного уровня;

3) возврат и зачет между бюджетами  сумм, ошибочно или излишне уплаченных;

4) учет льгот и отсрочек, предоставленных  налогоплательщикам органами исполнительной власти, и перерасчет сумм налогов и платежей между бюджетами;

5) взаимные расчеты между бюджетами  различного уровня по отдельным  постановлениям и решениям уполномоченных  органов;

6) доведение лимитов и осуществление  финансирования распорядителей средств федерального бюджета;

7) обеспечение целевого и эффективного  расходования средств путем предварительного, текущего и последующего контроля;

8) управление доходами и расходами  федерального бюджета на счетах  казначейства в банках.

Первая и главная задача, которую обязано было решить казначейство, - это поставить под четкий контроль каждодневное прохождение федеральных счетов на уровне субъектов Федерации, на уровне районов и городов, а также на местном уровне. Ситуация, сложившаяся с конца 1991 года и усугубившаяся в 1992 году, характеризовалась тем, что ЦБР не смог сохранить за собой функцию обслуживания всех бюджетных счетов, как это было раньше в Госбанке СССР. По объективным причинам он не смог это сделать, занимаясь вопросами регулирования целого сектора коммерческих банков. Деньги у очень крупных бюджетополучателей остались в коммерческих банках, которые не могли обеспечить и не могли дать гарантии сохранности средств. Средства пропадали на пути движения из Центра вниз; задерживались на счетах в банках. Банки, в одних случаях умышленно, в других, - по объективным причинам, не доводили средства до бюджетополучателей. Этот процесс в бюджетном хозяйстве страны был локализован, а потом и полностью изжит, когда деньги, проходя только через счета федерального казначейства, стали поступать в учреждения федеральной бюджетной сферы на соответствующей территории субъекта Федерации, района или города. На решение этой на первый взгляд простой проблемы ушло очень много времени, поскольку правовые основы исполнения бюджета прежде не предусматривали никаких подобных институтов, действий и инструментов.

Вторая задача, которая более важна, - это создание методологической основы работы федерального казначейства. Главная задача состоит не только в том, чтобы обеспечить контроль за прохождением средств сверху вниз, а также наладить жесточайший предварительный и текущий контроль за выделением средств2.

В общем, эта задача решается двумя путями.

Во-первых, казначейство концентрирует на своих счетах все платежные операции федерального бюджета.

Во-вторых, оно осуществляет постоянный контроль на стадии, предшествующей выделению средств из федерального бюджета и платежам с этих счетов.

Процесс осуществления Федеральным казначейством этих задач на практике подробно рассматривается во второй главе работы.

 

1.3. Сущность кассового  исполнения бюджета

 

Бюджетный процесс определяется как система последовательных действий, связанных с принятием решений относительно эффективного использования фонда денежных средств государства, образованного для целей финансирования функций, необходимых обществу. Они обеспечивают максимизацию полезностей хозяйствующих субъектов, перераспределяющих часть своих денежных доходов в виде налогов и обязательных платежей в фонд денежных средств государства, предназначенный для финансирования бюджетных расходов.

Другими словами, в ходе бюджетного процесса опосредуется выбор целей и способов их достижения в бюджетно-налоговой сфере. Достигаемый результат зависит от соответствия фискальной политики государства целями долгосрочного социально-экономического развития страны. В связи с этим приоритетной целью развития бюджетного процесса становится повышение его эффективности.

Существуют различные подходы к трактовке влияющих на нее факторов. Одна точка зрения связана с тем, что важнейшим фактором совершенствования бюджетного процесса является объем финансирования, вторая позиция обосновывает приоритетность корректного определения направлений бюджетных расходов. Л третья точка зрения отличается тем, что выводит на первый план процедурные вопросы, которые связаны с рациональным распределением ресурсов в соответствие с концепцией финансового технологизма.

Однако нерационально отождествлять бюджетный процесс с разработкой решений главным образом области бюджетных доходов, что делает приоритетными инструменты налогового регулирования. Такой односторонний подход ограничивает факторы повышения эффективности собственно бюджетного процесса.

Точно так же не следует в одностороннем порядке выделять проблемы эффективности реализации функций государства, т.е. делать упор на рационализации расходов бюджета. Это снижает качество государственных решений, принимаемых в рамках бюджетного процесса.

В основе концепции финансового технологизма лежит регламентация бюджетных процедур в качестве процесса организации взаимодействия институтов в бюджетной сфере, распределения их ответственности и властных полномочий. Однако приоритет эффективности процедур в бюджетном процессе вряд ли приведет к устранению таких явлений, как невостребованность части ресурсов главными получателями бюджетных средств или замораживание средств на счетах казначейства, несовпадение финансирования разделов расходов бюджетов и кассового их исполнения.

Совершенствование бюджетного процесса — проблема, которую нужно решать комплексно и в контексте установления равновесия между субъектным и объектным содержанием института государства и путем организации отбора экономических объектов государственного финансирования. В результате систему бюджетных процедур можно представить в контексте институционального обеспечения равноценности норм поведения всех участников бюджетного процесса, а также правил поощрения и наказания за нарушение фискальных норм. Важнейшим при этом является обеспечение эффективной работы согласительных комиссий в процессе составления и принятия закона о бюджете, его исполнения и контроля, что обеспечит прозрачность работы всех участников бюджетного процесса и повысит качество реализации собственно бюджетного процесса.

Согласно концепции технологической бюрократии М. Вебера, только скрупулезное, регламентированное выполнение выделенной из общества социальной группой государственных служащих своих обязанностей позволит обеспечить эффективное функционирование этого общества. Основными критериями оптимальности бюрократической системы М. Вебер считал ответственность, рациональность и иерархичность. Другими словами, эффективность функционирования государственного аппарата страны зависит в первую очередь от четкой регламентации управленческого процесса.

На этом основании БК РФ определяет бюджетный процесс как регламентируемую законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В такой интерпретации процедура бюджетного процесса представляет собой не столько формализацию принятия решений, сколько согласование интересов всех социально-политических и экономических групп по поводу использования государственных финансовых средств. Такая процедура должна быть нацелена на обеспечение сбалансированности ресурсов и обязательств, повышение эффективности расходов и доходов бюджета и на рационализацию системы управления государственными финансами.

Участниками бюджетного процесса являются:

• Президент РФ;

• высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;

• законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

• исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований;

• Банк России;

• органы государственного, муниципального финансового контроля;

• органы управления государственными внебюджетными фондами;

• главные распорядители бюджетных средств;

• главные администраторы доходов бюджета;

• главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета;

• получатели бюджетных средств.

В соответствии с БК РФ законодательные органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за их исполнением, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов.

Бюджетный кодекс РФ оговаривает, что исполнительные органы государственной власти обеспечивают составление проекта бюджета, вносят его на утверждение законодательных органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных органов, обеспечивают управление государственным, муниципальным долгом.

К финансовым органам — участникам бюджетного процесса, по БК РФ, относятся Минфин России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

Финансовые органы составляют проект соответствующего бюджета и представляют его в законодательный орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия. Кроме того, финансовые органы ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета.

Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.