Особенности распределения полномочий по расходам между уровнями бюджетной системы РФ

  При этом, проводимая в стране реформа  межбюджетных отношений, особенно в  части финансирования социальных полномочий, должна способствовать росту благосостояния населения и обеспечению гражданам  равных условий в осуществлении  своих прав на социальную поддержку. [16; - N 4. ]

  Потому, не обходимо продолжать совершенствование  межбюджетных отношений и разграничения  полномочий между уровнями публичной  власти с учетом предложений и  замечаний органов государственной  власти субъектов Российской Федерации.

  Учитывая  вышесказанное, участники Круглого стола рекомендуют:

  1. Федеральному Собранию Российской  Федерации:

  - не принимать законодательные  акты Российской Федерации, предусматривающие  сокращение налогооблагаемой базы  субъектов Российской Федерации, а также их расходные обязательства без соответствующей компенсации из федерального бюджета;

  - рассмотреть вопрос о внесении  в Бюджетный кодекс Российской  Федерации изменений, предусматривающих  обязательное предоставление в  составе материалов к проекту  федерального бюджета на очередной  финансовый год сведений по  распределению межбюджетных трансфертов  между субъектами Российской  Федерации;

  - рассмотреть вопрос о внесении  в Налоговый кодекс Российской  Федерации изменений, предусматривающих  отмену установленных в федеральном  законодательстве льгот по региональным  налогам.

  2. Правительству Российской Федерации:

  - продолжить работу по совершенствованию межбюджетных отношений в связи с разграничением полномочий с учетом необходимости создания условий для увеличения доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации;

  - предусмотреть компенсацию расходов  региональных бюджетов, необходимых  для реализации федеральных нормативных  правовых актов, в том числе  по повышению заработной платы  работникам бюджетных организаций;

  - подготовить предложения по совершенствованию  распределения финансовой помощи  субъектам Российской Федерации,  прежде всего дотаций на выравнивание  бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации;

  - провести инвентаризацию реальных  доходов и расходов бюджетов  субъектов Российской Федерации,  на основе которой оценить  эффективность реализации полномочий, переданных субъектам Российской  Федерации;

  - усовершенствовать механизм предоставления  средств из Федерального фонда  софинансирования социальных расходов, с целью повышения эффективности исполнения полномочий субъектов Российской Федерации;

  - принять меры по обеспечению  стабильности закрепленных за  уровнями публичной власти доходных  источников и расходных полномочий;

  - при делегировании органам государственной  власти субъектов Российской  Федерации и органам местного  самоуправления расходных полномочий  учитывать расходы на их администрирование;

  - рассмотреть вопрос о совершенствовании  налогового и статистического  учета в Российской Федерации,  подразумевающего свод соответствующих  показателей в разрезе вновь  созданных муниципалитетов (в  том числе и поселенческих);

  - предусмотреть получение органами  государственной власти Российской  Федерации и органами местного  самоуправления информации о  налогооблагаемой базе, необходимой  для формирования бюджетов субъектов  Российской Федерации;

  - установить единые, формализованные  и прозрачные принципы распределения  средств (Федерального фонда софинансирования расходов) по оказанию инвестиционной и финансовой помощи субъектам Российской Федерации на развитие инженерной и социальной инфраструктуры, учитывающие бюджетную обеспеченность регионов и соблюдение ими бюджетного законодательства.

  3. Органам государственной власти  субъектов Российской Федерации:

  - завершить работу по приведению  правовых актов субъектов Российской  Федерации в соответствие с  законодательством Российской Федерации;

  - провести анализ реализации полномочий  субъектов Российской Федерации  по предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации и подготовить  предложения по совершенствованию  законодательства Российской Федерации;

  - обеспечить гражданам равные  условия в осуществлении своих  прав на социальную поддержку  и не допустить снижение объема  и качества предоставляемых населению социальных услуг при формировании расходной части бюджетов субъектов Российской Федерации;

  - оказывать методологическую и  консультативную помощь органам  местного самоуправления по организации  осуществления бюджетного процесса  в муниципальных образованиях.[18;36]

  Регионы не должны пострадать в результате проводимых преобразований. Решение  этой задачи будет зависеть от повышения  эффективности финансовой помощи из федерального бюджета, обеспечения  методологической основы для успешной реализации начатых реформ межбюджетных отношений.

  С этой точки зрения сосредоточение внимания на определении расходных полномочий и жесткая связь объемов финансовой помощи с определенными расходными полномочиями иногда создает ситуацию, подталкивающую органы власти субъектов  РФ к рассмотрению местных бюджетов как сметы расходов населенных пунктов, а не самостоятельных бюджетов муниципальных  образований.

  Важнейшей составной частью бюджетной политики страны выступает, как уже отмечено, концепция межбюджетных отношений. На ее основе разрабатываются подходы  к разграничению доходных и расходных  полномочий между уровнями власти, определению критериев и методов  предоставления финансовой помощи на базе условий функционирования бюджетной  системы. Иными словами, совершенствуются финансово-бюджетные отношения между  федеральными, региональными и местными органами власти, что является одним  из главных факторов политико-экономического развития России и, следовательно, успеха реализации бюджетной политики. Во-первых, обоснованное разграничение их доходных полномочий - это обязательное условие  эффективного сбора налогов и  оптимизации налоговой нагрузки на различные сегменты экономики, включая  ее частный сектор. Во-вторых, понятное разграничение расходных полномочий определяет эффективность общественного  сектора и меру его воздействия  на экономику, в особенности на формирование хозяйственной инфраструктуры. В-третьих, предоставление финансовой помощи через  межбюджетные отношения сглаживает социально-экономические различия между регионами, способствует выравниванию и ускорению хозяйственного развития. В-четвертых, отлаженные финансовые отношения  между уровнями власти являются условием укрепления государственности и  упрочения правопорядка, безопасности общества.

  Межбюджетные  отношения тесно связаны с  региональной политикой. Финансовая составляющая региональной политики не ограничивается межбюджетными отношениями и  включает в себя инвестиции из федерального бюджета, а также основную часть  его прямых расходов (средства федерального бюджета расходуются на конкретных территориях).

  В экономической литературе неоднократно высказывалось мнение, что спецификой России является сочетание высокой  степени децентрализации финансовых ресурсов (как по доходам, так и  по расходам) со значительной централизацией на федеральном уровне принятия решений  в сфере финансов, в том числе  при определении расходных полномочий региональных властей. Речь идет о том, что почти половина доходов консолидированного бюджета России приходится на доходы территорий. Однако доходы, определяемые и управляемые непосредственно  региональными властями, составляют лишь 15% их совокупных доходов. Остальная  часть приходится на федеральные  налоги, поступающие в территориальные  бюджеты. Некоторые исследователи  рассматривают данный аспект отечественной  бюджетной системы как недостаток.

  В рыночных условиях критериями эффективности  бюджетных расходов на развитие промышленности являются темпы роста в технически передовых отраслях, требующих венчурных  по своему характеру инвестиций, и  эффект мультипликатора расходов.

  Современная бюджетная политика, включая ее составную  часть по совершенствованию межбюджетных отношений, безусловно, обеспечивает создание ряда предпосылок для увеличения инвестиций в отечественную экономику, создания условий для ее устойчивого  роста и повышения конкурентоспособности. Принципиальной особенностью такой  политики является ее реализация с  помощью гибких в экономико-финансовом отношении и универсальных в  смысле объекта приложения инструментов. Они в большинстве своем должны быть ориентированы на регулирование  не самих отраслей экономики, а макроэкономических показателей (речь идет о поддержании  эффективных пропорций агрегированных показателей валового национального  выпуска; приемлемого уровня инфляции; эффективного обменного курса рубля и ставки рефинансирования; таможенных тарифов; экспортных и импортных квот и пр.).  

  3.5 Пути совершенствования закрепления расходных полномочий за уровнями бюджетной системы РФ 

  Важнейшим качеством бюджетной системы  является ее целостность, под которой  понимается равенство бюджетных  полномочий всех уровней бюджетной  системы, т.е. ни один уровень бюджетной  системы не может считаться важнее другого. Однако, в РФ в настоящее время наблюдается иная ситуация: приоритет отдается федеральному бюджету, наименьшее внимание уделяется двум другим уровням бюджетной системы. В самом бедственном положении находится местный бюджет, поскольку он попадает в зависимость от вышестоящих бюджетов. Органы местного самоуправления не получили реально возможности самостоятельно и в достаточном объеме формировать собственные бюджетные доходы. Финансовая база органов местного самоуправления пополняется за счет доходов вышестоящих бюджетов (это и нормативы отчислений от регулирующих налогов, и финансовая помощь в виде дотаций, субвенций, субсидий, а также средства, поступающие из ФФПМО). В результате, сохраняется устойчивый дисбаланс между доходными возможностями и расходными полномочиями местных бюджетов. [17, 8-11с .]

  Распределение расходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы должно основываться на том разграничении  предметов ведения, которое установлено  Конституцией РФ, а средства бюджетов всех уровней — направляться на реализацию тех предметов ведения, которые закреплены за федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. Однако Бюджетный кодекс этой задаче соответствует не в полной мере.

  Решение вопроса о разграничении расходов между уровнями бюджетной системы  должно основываться на следующих требованиях  конституционной экономики:

  - соответствия формальным требованиям,  предъявляемым Конституцией к  бюджету;

  - обеспечения реализации тех предметов  ведения, которые закреплены за  федерацией, ее субъектами и местным  самоуправлением;

  - самостоятельности федерации, ее  субъектов, местного самоуправления  в определении направлений и  состава расходов своих бюджетов;

  - учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций и учреждений  при формировании расходов каждого  бюджета;

  - учета воздействия (значения) бюджетных  мероприятий на развитие государства  и экономики;

  - минимальной бюджетной обеспеченности.

  Реформа разграничения полномочий законодательно закрепила значительную часть полномочий по предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации за органами государственной  власти субъектов Российской Федерации, и от того, насколько эффективно будут использоваться региональные финансы, во многом будет определяться и устойчивость государственных  финансов в целом.

  В условиях разграничения полномочий предстоит пересмотреть принципы оказания финансовой помощи, предоставляемой  на условиях софинансирования в целях обеспечения выполнения приоритетных для Российской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Средства для предоставления указанной помощи предусматривается сконцентрировать в специально создаваемом Федеральном фонде софинансирования расходов.

  Для этого необходимо доработать механизм финансирования из Федерального фонда  софинансирования социальных расходов. Успешный опыт применения этого Фонда для ускорения темпов реформы жилищно-коммунального хозяйства позволяет сделать вывод о необходимости расширения сфер его применения, основанного на выполнении субъектами Российской Федерации ряда условий, от которых будут зависеть размеры предоставляемых им средств Фонда. Необходимо определить круг приоритетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, которые могут быть использованы для софинансирования из федерального бюджета, установить условия получения этой финансовой помощи с учетом показателей качества выполнения определенных задач, порядок ее формирования и распределения.