Особенности распределения полномочий по расходам между уровнями бюджетной системы РФ

  С помощью бюджета государственные  и территориальные власти получают финансовые ресурсы для содержания аппарата управления, армии, осуществления  социальных мероприятий, реализации экономических  задач, т.е. для выполнения возложенных  на них функций.

  Т.к. бюджет является наиболее широкой финансовой категорией, то ему принадлежат все  функции, присущие финансам:

  1) образование бюджетного фонда;

  2) использование бюджетного фонда;

  3) контрольная.

  Первую  функцию выполняют бюджетные  доходы, которые включают налоги, займы, доходы от государственной собственности (предприятий) и эмиссии бумажных денег. Структура бюджетных доходов  непостоянна, она зависит от конкретных экономических условий на каждом этапе развития страны. Изменение  структуры бюджетных доходов  отражает изменения, связанные с  динамикой экономических процессов.

  Вторая  функция бюджета связана с  конкретными целевыми бюджетными расходами. Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывает  экономические интересы всех других участников воспроизводственного процесса, в связи, с чем бюджетные расходы  охватывают все отрасли и сферы  хозяйства. Структура бюджетных  расходов подвержена еще более частым изменениям, чем бюджетных доходов.

  Третья  функция предполагает условия для  проведения контроля. Контрольная функция  обуславливает возможность эффективного воздействия государства на все  экономические процессы. При этом контроль и контрольная функция  не идентичные понятия. Реализуя возлагаемые  на него функции, бюджет выполняет важную экономическую и политическую роль в воспроизводственном процессе. Финансируя из бюджетного фонда приоритетные отрасли хозяйства, государство  оказывает влияние на перераспределение национального дохода между отраслями. Финансируя за счет бюджетного фонда учреждения и организации социальной сферы, государство способствует воспроизводству рабочей силы, решению других социально значимых задач. Через бюджет перераспределяются доходы между федеральным уровнем и субъектами РФ. 

  1.2. Характеристика и принципы осуществления расходов бюджета

  Расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государственного и местного самоуправления. Различают три структуры расходов бюджета: функциональную, экономическую и ведомственную. Бюджетную классификацию расходов можно представить в виде схемы

  Особое  место среди государственных  затрат занимали и занимают бюджетные  расходы. И причина этого не только в специфике их структурированности - расходы бюджета являются неотъемлемой частью бюджетной классификации, составляющей характеристики бюджетной системы, выполняющей, в свою очередь, роль основного  звена финансовой системы государства. Организационная обособленность бюджетных  расходов - осуществление их строго за счет средств, сосредоточенных в  бюджетном фонде (бюджете) государства, - также не служит решающим критерием  определения особенностей их природы. Специфика расходов бюджета государства  и входящих в его состав общественно-территориальных  образований заключается в том, что именно на них возлагается  первоочередная нагрузка по финансированию задач и функций государства, мероприятий, отражающих его политику в различных сферах общественной жизнедеятельности.

  Согласно  ст. 6 Бюджетного кодекса РФ расходы  бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач  и функций государства и местного самоуправления. Столь важная роль расходов бюджета позволяет отметить два момента их характеристики.[14; С. 25-27]

  Во-первых, финансовая практика и научная мысль  должны развиваться таким образом, чтобы учитывать значимость производимых из бюджета затрат для функционирования государства, выработать пути разрешения проблем, связанных с использованием централизованных средств.

  Во-вторых, потребности в осуществлении "достойных" бюджетных расходов и разрешение связанных с ними проблем ставят вопрос о необходимости их детальной  нормативной регламентации. При  этом первоочередная нагрузка в регулировании  расходов бюджета государства и  муниципальных образований должна возлагаться на отражение правил их осуществления, реализующихся как  в рамках процессуальных отношений  по исполнению бюджета, так и в  отношениях, им предшествующих (разграничение  расходов между уровнями бюджетной  системы, установление системы бюджетных  расходов, планирование расходов).

  Согласно  ст.69 Бюджетного кодекса предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:

  - ассигнование на содержание бюджетных  учреждений;

  - средств на оплату товаров,  работ, услуг, выполняемых физическими  и юридическими лицами;

  - трансфертов населению;

  - бюджетных кредитов юридическим  лицам;

  - субвенций и субсидий физическим  и юридическим лицам;

  - инвестиций в уставный капитал  и др.

  Принципы  осуществления расходов бюджета  можно разграничить на две группы.

  Первая  группа - экономические принципы. Расходы  бюджета представляют собой распределяющиеся в централизованном порядке денежные средства, в определенной степени  служащие выражением экономической  роли государства. В силу этого к  ним предъявляются требования, во многом сходные с требованиями к  затратам хозяйствующих субъектов. Среди таковых, например, экономность  и эффективность расходов, целевая  направленность, своевременность.

  Следующая группа принципов осуществления  бюджетных расходов - правовые принципы. Поскольку "расходы бюджета государства" являются категорией отрасли финансового права, подчиняющие их принципы следует обозначить как "финансово-правовые". При этом следует учитывать, что "расходы бюджета", как и многие другие финансово-правовые категории ("доходы бюджета", "дефицит бюджета" и т.д.), являются одновременно категорией и иной области знаний - экономической науки. Как следствие, финансовое право, будучи нормативным регулятором расходования бюджетных средств, должно учитывать и по возможности закреплять и их экономические характеристики. Иными словами, финансово-правовое регулирование должно учитывать экономическую суть соответствующих явлений. Применительно к нашему случаю речь идет о закреплении в правовых нормах экономической обоснованности расходов - соответствии их требованиям экономической целесообразности, экономности распределения ресурсов бюджета и иных экономических характеристик.

  Таким образом, получается, что финансово-правовые принципы осуществления расходов охватывают и их экономические принципы. Право, тесно переплетаясь с экономикой, служит отражением требований к различным  сложившимся в обществе явлениям. Поэтому в дальнейшем при рассмотрении финансово-правовых принципов расходов бюджета мы будем учитывать и  предъявляемые к ним экономические  требования, которые, как мы отметили, в идеале должны быть учтены в ходе нормативной регламентации расходов бюджета.

  Финансово-правовые принципы осуществления расходов бюджета - категория, имеющая огромную практическую значимость. Это объясняется важностью  следования определенным требованиям  к распределению бюджетного фонда  для эффективного функционирования бюджетной системы, успешного бюджетного планирования. Выделить принципы осуществления  расходов бюджета можно на основе анализа нормативных положений, закрепляющих их отдельные характеристики, на основе анализа иных положений, касающихся бюджетной сферы, а также с  помощью научного подхода к сущности соответствующей категории. Законодатель словно забывает, что "от уровня развития правового регулирования расходов, как составной части механизма правового регулирования общественных отношений, зависит повышение эффективности ассигнуемых средств". Подобную недосказанность в законодательстве следует критиковать как пробел в правовом регулировании, требующий в перспективе внесения соответствующих изменений в закон.

  Классификация расходов бюджета  представлена на рисунке  2:

  Рис.2: Классификация расходов государственного бюджета РФ 

1.3. Разграничение расходных  полномочий бюджетов  РФ

       В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере "совместного" финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.

  В результате органы власти субъектов  и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и / или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

  Предоставление  органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных  полномочий, сбалансированных с финансовыми  ресурсами, - ключевая задача реформы  межбюджетных отношений. Для ее решения  необходимо:

  четко разграничить, на основе количественного  анализа и единых принципов, расходные  полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и  местным), сократив в максимально  возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;

  обеспечить  самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих  бюджетов;

  сократить, а в перспективе - ликвидировать "нефинансируемые федеральные мандаты", предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;

  законодательно  определить порядок изменения разграничения  расходных полномочий при соответствующем  перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы  и предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

  В этих целях необходимо ввести в Бюджетный  кодекс понятие "расходные полномочия" - права и обязанности соответствующих  органов власти в пределах своей  компетенции:

  а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе - определять требования к объему, качеству и доступности  общественных услуг, натуральные и  финансовые нормативы, уровень и  структуру расходов);

  б) обеспечивать их финансовыми средствами;

  в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.[18; С.62]

  Одновременно  в Бюджетном кодексе должно быть закреплено четкое и стабильное разграничение  расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:

  1) субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);

  2) территориальное соответствие (максимальное  совпадение территориальной юрисдикции  органа власти, реализующего расходные  полномочия, и зоны потребления  соответствующих бюджетных услуг);

  3) внешние эффекты (чем выше заинтересованность  общества в целом в реализации  расходных полномочий, тем, при  прочих равных условиях, за более  высоким уровнем власти они  должны закрепляться);

  4) эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные  различия в производстве и  потреблении бюджетных услуг,  тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

  5) эффект масштаба (концентрация бюджетных  расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных  средств).