Методичні засади управління державним боргом

Представником інтересів держави при державному запозиченні виступає Кабінет Міністрів України. Відповідно до чинного законодавства Кабінет Міністрів України забезпечує проведення економічної, грошово-кредитної політики уряду. За його дорученням і відповідно до бюджетної резолюції Міністерство фінансів розробляє державний бюджет на наступний рік із затвердженням розмірів зовнішнього державного боргу на початок наступного року, визначає розміри бюджетного дефіциту/профіциту (з деталізацією джерел фінансування бюджетного дефіциту та напрямів використання коштів за умов бюджетного профіциту), визначає порядок та умови залучення і використання іноземних кредитів, повернення яких гарантується Кабінетом Міністрів України .

Кабінет Міністрів України виступає від імені держави гарантом кредитів, які надаються Україні урядами іноземних держав, міжнародними фінансово-кредитними організаціями, іноземними банками; визначає банки — агенти Кабінету Міністрів України із залучення і повернення отриманих кредитів; приймає рішення про випуски облігацій внутрішніх і зовнішніх державних позик, їхні обсяги, строки, порядок повернення тощо.

Особливе місце серед суб’єктів системи управління державним боргом посідає Міністерство фінансів України. Будучи центральним органом виконавчої влади, підпорядкованим Кабінету Міністрів України, Міністерство фінансів України здійснює розробку та проводить єдину державну, фінансову, бюджетну і податкову політику. Міністерство фінансів розробляє головний фінансовий план держави — державний бюджет. Відповідно до основних напрямів бюджетної політики на перспективу Міністерство фінансів України розробляє і боргову політику держави на перспективу та поточний період. На Міністерство фінансів України покладено зобов’язання здійснювати за дорученням Кабінету Міністрів України та від його

    імені випуск державних цінних паперів. Міністерство фінансів визначає обсяги

    емісії та строки погашення облігацій внутрішньої державної позики. Міністерство фінансів України виступає гарантом своєчасної сплати доходу і погашення державних боргових зобов’язань.

У складі Міністерства фінансів України діє Департамент державного боргу та Департамент співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями.

У структурі Міністерства фінансів України у 1995 р. створено Головне управління Державного казначейства України, в якому управління фінансовими ресурсами і внутрішніми державними зобов’язаннями веде облік державних доходів і видатків через систему єдиного казначейського рахунка .

Щодо управління державним внутрішнім боргом Державне казначейство України виконує такі функції:

1)   здійснює контроль за своєчасним проведенням витрат з Державного бюджету з обслуговування внутрішнього державного боргу;

2)  готує необхідні документи для проведення операцій з Державного бюджету з погашення і виплати доходу по державних цінних паперах, а саме:

—  розпорядження на перерахування коштів з Єдиного казначейського рахунку на рахунок Національного банку України;

—  інформацію про результати аукціонів, що відбулися (баланс надходжень та витрат з обслуговування внутрішнього боргу);

3)    здійснює облік випуску державних цінних паперів у розрізі термінів їх обігу. На підставі повідомлення про результати розміщення Міністерством фінансів України державних цінних паперів за підсумками проведених аукціонів та клірингової відомості про проведення взаємних розрахунків за результатами аукціонів з розміщення облігацій внутрішньої державної позики і виплатами за облігаціями казначейство готує:

—   довідки про результати проведення аукціонів за термінами погашення;

—   довідку про надходження коштів від реалізації внутрішньої державної ощадної позики в розрізі комерційних банків;

4)   здійснює облік витрат з погашення основного боргу та сплати доходу за державними цінними паперами за термінами їх обігу;

5)   здійснює моніторинг надходжень коштів до Державного бюджету від розміщення державних цінних паперів та проведення витрат з їх погашення і обслуговування. Для проведення моніторингу використовуються такі документи:

—   довідка про надходження коштів до бюджету від аукціонів та виплат щодо погашення облігацій внутрішньої держаної позики, залишки коштів до розподілу для фінансування першочергових витрат;

—   довідка про надходження коштів до Державного бюджету від реалізації державних цінних паперів щодо їх погашення та сплати доходу щоденно та по місяцях;

6)    готує та подає Міністерству фінансів щотижневі та місячні звіти про надходження коштів від реалізації державних цінних паперів та витрати щодо їх погашення і сплати доходу з урахуванням клірингу та за кодами бюджетної класифікації;

7)    складає довідки про надходження коштів на покриття дефіциту бюджету із джерел внутрішнього та зовнішнього фінансування, в яких зазначається:

—    обсяг державних запозичень, з них внутрішні і зовнішні;

—   витрати щодо погашення та обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу;

—   залучення коштів за рахунок внутрішніх і зовнішніх доходів на покриття дефіциту бюджету;

—   чисте залучення коштів з внутрішніх та зовнішніх надходжень. Інформація надсилається до Міністерства фінансів України;

8)     складає аналітичні довідки про витрати з обслуговування внутрішнього боргу за рахунок Державного бюджету України, які використовуються Міністерством фінансів України та Рахунковою палатою Верховної Ради України;

9)   здійснює облік кредитів, здійснює щомісячне нарахування процентів за користування кредитами, отриманими на покриття дефіциту бюджету, та складає зведену таблицю про заборгованість по кредитах та відсотках в іноземній валюті і надсилає її до Міністерства фінансів України;

11)   здійснює аналітичний облік заборгованості Державного бюджету перед Національним банком України;

12)   здійснює облік фактичного обсягу державного внутрішнього боргу. З цією метою складається довідка про заборгованість Уряду перед банківськими установами;

13)    готує довідки і розрахунки до структури державного внутрішнього боргу України і граничного розміру державного внутрішнього боргу щодо заборгованості перед Національним банком України, які надсилаються до Міністерства фінансів України.

Для удосконалення системи управління державним боргом та підвищення рівня ефективності використання зазначених коштів важливим чинником повинен стати контроль, який має відбуватися на всіх етапах формування та обслуговування державного боргу.

Згідно з чинним законодавством до контролюючих органів системи управління державним боргом належать Верховна Рада України, Міністерство фінансів, Державне Казначейство, Національний банк України, Державна контрольно-ревізійна служба України, Рахункова палата України.

Верховна Рада України здійснює контроль за розмірами державних запозичень і станом державної заборгованості у затвердженні Бюджетної резолюції, державного бюджету на поточний рік і під час розгляду та затвердження звітів уряду, Національного банку України про їхню діяльність, звіту про виконання бюджету за минулий бюджетний період. До повноважень Верховної Ради України належать затвердження рішень про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням. Контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата.

Міністерство фінансів України відповідно до його завдань і функцій для розробки боргової стратегії має здійснювати контроль абсолютних і відносних показників заборгованості держави, зіставляти національні фактичні показники боргового навантаження держави з критичними показниками, визначеними міжнародними фінансово-кредитними організаціями, контролювати своєчасне та повне виконання державних зобов'язань відповідно до графіка платежів.

Державне казначейство України здійснює бухгалтерський облік надходжень і витрат Державного бюджету України та контроль за дотриманням правил ведення обліку, за відповідністю платежів взятим зобов'язанням і бюджетним асигнуванням.

Національний банк України як центральний депозитарій здійснює облік, контроль за надходженням і використанням кредитних ресурсів державного бюджету до спеціальних рахунків НБУ, де обліковуються кредитні ресурси від МВФ, Світового банку. Як центральний банк країни він контролює і регулює розміри грошової маси, визначає облікову ставку, акумулює золотовалютні резерви, складає платіжний баланс країни.

Державна контрольно-ревізійна служба України контролює цільове використання та своєчасне повернення кредитів, одержаних під гарантію Кабінету Міністрів України.

Рахункова палата України здійснює контроль у системі управління державним боргом відповідно до Закону України «Про Рахункову палату» від 11 липня 1996 року. До повноважень Рахункової палати України належать контроль за утворенням і обслуговуванням державного боргу та ефективністю використання й управління коштами Державного бюджету України.

Розглянемо детальніше правове забезпечення державних запозичень.

Правовою основою управління державним боргом є Конституція України, в якій передбачено, що виключно законами України встановлюються порядок утворення і погашення державного боргу, порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види та типи. Ст. 85 Конституції України до виключних повноважень Верховної Ради України віднесені затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням[1] .

Державне управління залученням коштів, як правило, здійснюється в контексті бюджетного процесу, де на кожний бюджетний період відповідно Законом про Державний бюджет України встановлюється граничний розмір державного боргу та граничний обсяг надання гарантій. Величина основної суми державного боргу не повинна перевищувати 60 % фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України. У разі перевищення граничної величини, визначеної Бюджетним кодексом України, Кабінет Міністрів України зобов’язаний вжити заходи для приведення цієї величини до норм.

Законом України «Про цінні папери і фондовий ринок» визначається сутність, види та порядок залучення коштів через випуск облігацій державної позики. Так, ст. 10 Закону визначено, що облігації зовнішніх державних позик України — це державні боргові цінні папери, що розміщуються на міжнародних фондових ринках і підтверджують зобов’язання України відшкодувати пред’явникам цих облігацій їх номінальну вартість з виплатою доходу відповідно до умов випуску облігацій .

Емітентом облігацій зовнішніх державних позик України є держава в особі Міністерства фінансів України. Грошові кошти, одержані від розміщення облігацій зовнішніх державних позик України, спрямовуються виключно до Державного бюджету України.

Декретом Кабінету Міністрів України «Про надання державних гарантій щодо іноземних кредитів, які надаються Україні відповідно до міжнародних договорів», визначено, що гарантом кредитів, що відповідно до міжнародних договорів надаються Україні урядами іноземних держав, міжнародними фінансовими організаціями та іноземними банками, від імені держави виступає Кабінет Міністрів України .

Обслуговування іноземного кредиту, отриманого під гарантії Кабінету Міністрів України, здійснюється Державним експортно–імпортним банком України або іншим уповноваженим Урядом України фінансовим агентом.

Гарантії, що надаються іноземним кредиторам, забезпечуються коштами Державного валютного фонду України, в якому створюється резерв Кабінету Міністрів України для погашення іноземних кредитів або заставою іншого майна.

Законом України «Про вступ України до Міжнародного валютного фонду, Міжнародного банку реконструкції та розвитку, Міжнародної фінансової корпорації, Міжнародної асоціації розвитку та багатостороннього агентства по гарантіях інвестицій» регулюються взаємовідносини України з зазначеними міжнародними фінансовими організаціями, визначаються повноваження, зобов’язання Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів, НБУ щодо вступу, співпраці з зазначеними організаціями, порядок отримання кредитів та погашення заборгованості перед ними.

Важливим інститутом системи управління державним боргом, особливо у контексті інвестиційно-інноваційного розвитку, повинно стати створене наприкінці 2005 року Державне агентство з інвестицій та розвитку. Агентство є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері інноваційної діяльності, воно бере участь у формуванні та забезпеченні реалізації державної інвестиційної та інноваційної політики; готує і подає Кабінету Міністрів України пропозиції щодо пріоритетних напрямів інноваційної діяльності, державних інноваційних програм та необхідних обсягів бюджетних коштів для їх кредитування; здійснює експертизу інвестиційно-інноваційних проектів та дає висновок про доцільність їх фінансування .

З метою підвищення ефективності функціонування системи управління державним боргом в Україні (по аналогії з іншими розвинутими країнами) останнім часом багатьма фахівцями пропонується створити спеціальне Агентство з управління державним боргом, основними функціями якого мають стати: