Методичні засади управління державним боргом

— фінансово-бюджетним, коли запозичення використовуються як на фінансування поточних бюджетних потреб, так і на інвестиційний розвиток економіки в цілому.

В Україні більшість державних позик спрямовується на: фінансування бюджетного дефіциту — 84 % державних запозичень, формування валютних резервів і підтримку національної валюти — 14%; інвестиційні проекти — 2 %. Тому стратегічна мета політики управління державним боргом в Україні має бути зорієнтована на досягнення оптимальної структури та найвищого ефекту від використання позикових коштів.

Останнім етапом управління державним боргом є його погашення та обслуговування, яке здійснюється шляхом проведення платежів з виконання боргових зобов'язань перед кредиторами щодо погашення основної суми боргу, сплати відсотків та супутніх витрат, передбачених умовами випуску державних цінних паперів, угодами про позику, державними гарантіями та іншими документами. Важливо враховувати суттєву відмінність між:

— погашенням боргу, яке варто розглядати як виконання боргових зобов'язань перед кредиторами щодо сплати основної суми боргу, тобто суми позики, визначеної угодою про позики або номінальної вартості державних цінних паперів;

— обслуговуванням боргу, що передбачає виплату відсотків за позиками (доходу, що сплачується на користь кредитора згідно з умовами угоди про позику або про випуск державних цінних паперів).

Фінансово-правові і бюджетно-процедурні засади управління державним боргом регламентуються чинним законодавством України. Правовою основою управління державним боргом є Конституція, в якій передбачено, що лише законами України встановлюються порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргів, порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види та типи. Проте слід зазначити, що і нині в Україні належним чином не відпрацьовані законодавчі акти з питань правового регламентування процедури державних запозичень і державного боргу. Зокрема основні параметри та граничні розміри державного боргу визначено у проекті Закону України "Про державний борг". У проекті цього Закону передбачається, що щорічний граничний розмір державного боргу як внутрішнього, так і зовнішнього на кінець року, розміри надання державних внутрішніх та зовнішніх гарантій упродовж року не повинні перевищувати відповідних граничних розмірів, затверджених Верховною Радою України у Законі України "Про державний бюджет України" на відповідний рік. Натомість граничний обсяг величини основної суми державного боргу регламентується ст. 18 Бюджетного кодексу України, а права та обов'язки органів управління державною заборгованістю визначені в Конституції України.

Згідно з Конституцією України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні й уповноважена затверджувати:

— державний бюджет України та вносити зміни до нього в частині внутрішнього та зовнішнього боргів;

— рішення про надання Україною позики та економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Законом України "Про Державний бюджет України", здійснення контролю за їх використанням.

Управління державним боргом здійснюється за тісної взаємодії і співпраці різних міністерств і відомств, які несуть відповідальність за розроблення та реалізацію ефективної боргової стратегії держави. В Україні в управлінні державним боргом беруть участь:

— Кабінет Міністрів України;

— Міністерство фінансів України (Департамент державного боргу);

— Національний банк України;

— Державне казначейство України.

У залученні та розміщенні коштів беруть участь Міністерство фінансів України та Національний банк України, а функцію погашення та обслуговування державного боргу безпосередньо виконує Державне казначейство України.

На Департамент державного боргу Міністерства фінансів України покладено такі функції:

— розроблення стратегії та боргової політики держави;

— розрахунок планових показників, а також проведення моніторингу державного боргу;

— визначення доцільності залучення коштів на внутрішніх та зовнішніх ринках капіталів;

— аналіз і супроводження кредитних проектів та визначення доцільності укладення гарантійних угод.

Відповідно до наказу Міністерства фінансів України "Про порядок ведення Міністерством фінансів України державного боргу та операцій, пов'язаних з ним" від 22 січня 2001 р. № 42 Департамент відповідає за:

— оперативний облік та надання оперативної звітності щодо стану державного боргу;

— підготовку та обґрунтування розрахунків до проекту державного бюджету за операціями, пов'язаними з державним боргом.

2.2 Завдання та принципи управління  державним боргом.

Для оптимізації витрат, пов'язаних з фінансуванням дефіциту державного бюджету, держава здійснює управління державним боргом. Під управлінням державним боргом слід розуміти комплекс заходів, що приймаються державою в особі її уповноважених органів щодо визначення місць і умов розміщення і погашення державних позик, а також забезпечення гармонізації інтересів позичальників, інвесторів і кредиторів.

Державний борг можна розглядати з двох позицій: з одного боку, державне запозичення сприяє економічному зростанню; з іншого - борг збільшує навантаження на державний бюджет. Тому необхідно знайти оптимальне співвідношення між інвестиціями, економічним зростанням та внутрішнім і зовнішніми запозиченнями. Умови залучення нових позик мають оцінюватися з урахуванням здатності країни обслуговувати внутрішній та зовнішній борг за раніше прийнятими зобов'язаннями.

Управління державним боргом в цьому контексті може розглядатися в широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні, під управлінням державним боргом мається на увазі формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов'язаної з її діяльністю у вигляді позичальника і гаранта. Під управлінням боргом у вузькому розумінні мається на увазі сукупність дій, пов'язаних з підготовкою до випуску, розміщення боргових зобов'язань держави, надання гарантій, а також проведення операцій з обслуговування та погашення боргових зобов'язань.

У процесі управління державним боргом вирішуються такі завдання:

1) пошук ефективних умов запозичення  коштів з точки зору мінімізації  вартості боргу;

2) недопущення  неефективного та нецільового  використання запозичених коштів;

3) забезпечення своєчасної та  повної сплати суми основного  боргу та нарахованих відсотків;

4) визначення  оптимального співвідношення між  внутрішніми та зовнішніми запозиченнями  за умови збереження фінансової  рівноваги в країні;

5) забезпечення стабільності валютного  курсу та фондового ринку країни.

Для ефективного управління державним боргом потрібно дотримуватись наступних принципів:

- безумовності — забезпечення  режиму безумовного виконання  державою всіх зобов'язань перед  інвесторами і кредиторами, які  держава, як позичальник, прийняла  на себе при укладанні договору позики;

- зниження  ризиків — розміщення і погашення  позик таким чином, щоби максимально  знизити вплив коливань кон'юнктури  світового ринку капіталів і  спекулятивних тенденцій ринку  цінних паперів на ринок державних зобов'язань;

 

- оптимальності  структури - підтримання оптимальної  структури боргових зобов'язань  за термінами обертання і погашення;

- зберігання фінансової незалежності – підтримка оптимальної структури боргових зобов'язань держави між інвесторами-резидентами і інвесторами-нерезидентами;

- прозорості - дотримання відкритості при  випуску позик, забезпечення доступу  міжнародних рейтингових агентств  до достовірної інформації про  економічний стан у державі  для підтримки високої кредитної  репутації і рейтингу держави-позичальника.

У процесі управління державним боргом необхідно враховувати економічну та політичну ситуацію в країні; рівень інфляції; ділову активність суб'єктів підприємницької діяльності; ступінь ризику країни щодо неповернення боргу.

Також до принципів (основних правил) управління державним боргом відносять :

• забезпечення потреб держави у позикових ресурсах;
• мінімізації витрат з урахуванням ризиків;
• розвитку і підтримки внутрішнього ринку державних цінних паперів;
• дотримання стратегії управління державним боргом;

• обов’язковості виконання зобов’язань за державним боргом своєчасно і в повному обсязі;
• врахування умовних зобов’язань держави;
• безпеки – забезпечення рівня державного боргу та умовних зобов’язань на економічно безпечному рівні (передбачає такий рівень, за якого можливим є виконання зобов’язань);
• економічної обґрунтованості рішень, що приймаються, - державні запозичення, надання державних гарантій, погодження запозичень місцевих бюджетів і «державних підприємств (як там у нас звучить)» та інші операції, пов’язані з управлінням державним боргом, мають бути обґрунтованими з відповідними розрахунками їх доцільності та наслідків;
• координації політики управління державним боргом з фіскальною та грошово-кредитною політиками;
• прогнозованості і планування – рішення при управлінні державним боргом приймаються на основі обґрунтованих планів та прогнозів щодо потреб держави у фінансових ресурсах та розвитку макроекономічних показників;
• прозорості і публічності – інформація про управління державним боргом (в тому числі, про умови державних запозичень, про здійснені платежі, методологію розрахунків) є публічною та обов’язково оприлюднюється;
• самостійності – держава не несе відповідальності за борговими зобов’язаннями органів місцевого самоврядування, господарюючих суб’єктів державного сектору економіки, та суб’єктів господарювання приватного сектору – резидентів України (в тому числі, фінансового, банківського);
• обліку і підзвітності – всі операції стосовно управління державним відображаються в обліку; перевіряються відповідно до чинного законодавства; звітуються; оприлюднюються;
• ефективності – забезпечення мінімальних витрат держави на погашення і обслуговування державного боргу при максимально можливих вигодах для суспільства;

• відповідальності – посадові особи, які беруть участь в управлінні державним боргом, несуть відповідальність відповідно до чинного законодавства України.

Для ефективного управління державним боргом, розв'язання проблеми зниження боргового навантаження та ризику невиконання боргових зобов'язань держави використовують різноманітні методи. Одним із найпоширеніших є рефінансування державного боргу, тобто погашення основної заборгованості і процентів за рахунок засобів, отриманих від розміщення нових позик. Для успішного застосування механізму рефінансування необхідно, щоб держава мала високу репутацію держави-позичальника, її досягнення та підтримка являється важливим фактором для успішного управління державним боргом. На сьогодні репутація позичальників на світовому фінансовому ринку виражається в рейтингах, які присвоюються певній державі спеціальними агентствами відповідно до міжнародних правил рейтингування.

2.3 Правове та інституційне забезпечення  управління державним боргом.

 

Систему управління державним боргом можна поділити на відповідні підсистеми: інфраструктуру (інституційну підсистему), правове забезпечення (правову підсистему), економічне оперативне регулювання (підсистему регулювання параметрів боргу), технології (торговельну підсистему), підсистему урегулювання боргів. Ці підсистеми постійно взаємодіють між собою, забезпечуючи функціонування всього механізму управління державним кредитом.

Інституційне забезпечення державного боргу можна назвати інфраструктурою всієї системи управління державним боргом.

Інститутами, які забезпечують розвиток державного боргу в Україні є:

—   органи державної влади (Кабінет Міністрів України, зокрема Міністерство фінансів України, Міністерство економіки; Верховна Рада України; Національний банк України; Державне казначейство України; та ін.);

—    органи місцевого самоврядування;

—    агенти держави на ринках державних цінних паперів, анде- райтери;

—    фінансові консультанти;

—   контролюючі та регулюючі органи (Головне контрольно – ревізійне управління Міністерства фінансів, Рахункова палата Верховної Ради України);

—    реєстратори і депозитарії.

Крім вищезазначених інститутів, необхідно додати до інституційної підсистеми продавців фінансових ресурсів — інвесторів та кредиторів (як вітчизняних, так і зарубіжних).