Методичні засади управління державним боргом

Станом на початок 2012 року зовнішній борг України був сформований з таких складових:

1) заборгованість  за позиками, наданими міжнародними  організаціями економічного розвитку (Європейський банк реконструкції та розвитку, Європейський Інвестиційний Банк, Міжнародний банк реконструкції та розвитку, Міжнародний Валютний Фонд);

2) заборгованість  за позиками, наданими закордонними  органами управління (Італія, Німеччина, Росія, США, Франція, Японія);

3) заборгованість  за позиками, наданими іноземними  комерційними банками (Chase Manhattan Bank Luxembourg S.A.);

4) заборгованість, не віднесена до інших категорій (облігації зовнішньої державної позики (ОЗДП) 2003 р., ОЗДП 2004 р., ОЗДП 2005 р., ОЗДП 2006 р., ОЗДП 2007 р., ОЗДП 2010р, ОЗДП 2011р., ОЗДП 2012р.). Основним джерелом формування зовнішнього державного боргу є облігації зовнішньої державної позики. Облігації зовнішніх державних позик України, відповідно до Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок», — державні боргові цінні папери, що розміщуються на міжнародних фондових ринках і підтверджують зобов’язання України відшкодувати пред’явникам цих облігацій їх номінальну вартість з виплатою доходу відповідно до умов випуску облігацій. Розміщення, обслуговування та погашення облігацій зовнішніх державних позик України здійснює Міністерство фінансів України, яке може залучати для цього банки, інвестиційні компанії тощо. Відносини між Міністерством фінансів України і цими організаціями регулюються відповідними договорами. Продаж облігацій зовнішніх державних позик України здійснюється у валюті запозичення.

За забезпеченістю фінансовими чи фізичними активами державний борг поділяється на чистий та ліквідний.

За ознакою наявності гарантій уряду — на прямий та гарантований. Тобто, у першому випадку держава виступає як позичальник, а в другому — кредитор.

Залежно від емітента державних боргових зобов’язань державний борг може бути загальнодержавним та муніципальним. Згідно з чинним законодавством місцеві органи влади мають право емісії облігацій місцевих позик. Причому облігації місцевих позик можуть бути у формі внутрішніх та зовнішніх місцевих позик. Рішення про розміщення облігацій місцевих позик приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим або міська рада відповідно до вимог, установлених бюджетним законодавством. Особливості погашення та реалізації прав за облігаціями місцевих позик визначаються умовами їх розміщення.

За терміном сплати державний борг поділяється на короткостроковий (до 1 року), середньостроковий (від 1 до 5 років) і довгостроковий (понад 5 років).

За формою державний борг поділяється на облігаційний та необлігаційний борги. Облігаційний державний борг представлений облігаціями внутрішньої та зовнішньої державних позик, облігаціями місцевих позик. Необлігаційний державний борг формується на основі позик Національного банку, позик, наданими міжнародними фінансово-кредитними установами, іноземними банками та урядами іноземних держав.

За умовами кредитування державний борг може бути з ринковими та пільговими відсотковими ставками. Джерела кредитування поділяються на державні, приватні (фізичних та юридичних осіб) та міжнародних організацій.

За формою оплати державний борг поділяється на такий, що повертається у грошовій або товарній (товари і послуги) формах. За ознакою розміщення державних цінних паперів державний борг поділяється та такий, що перебуває на первинному ринку цінних паперів та такий, що перебуває на вторинному ринку цінних паперів. Державний борг поділяється залежно від суб’єктів-власників цінних паперів на такі групи: тільки серед фізичних осіб, тільки серед юридичних осіб, серед юридичних і фізичних осіб. Формування державного боргу впливає на фінансову безпеку держави та визначає її боргову безпеку. Боргова безпека, як зазначено у Наказі Міністерства економіки України «Про затвердження Методики розрахунку рівня економічної безпеки України», — це такий рівень внутрішньої та зовнішньої заборгованості з урахуванням вартості її обслуговування й ефективності використання внутрішніх і зовнішніх запозичень та оптимального співвідношення між ними, достатній для вирішення нагальних соціально - економічних потреб, що не загрожує втратою суверенітету і руйнуванням вітчизняної фінансової системи.

Для оцінки боргової безпеки світова практика використовує близько двох десятків показників-індикаторів і ще більшу кількість їх граничних (порогових) значень. Така широка гама індикаторів та їх граничних значень зумовлена різноманітністю методик, що застосовуються для їх розрахунку, а також специфікою розрахунку та застосуванням певних макроекономічних показників кожною окремою державою. Для аналізу боргової безпеки держави Світовий банк пропонує використовувати Мінімальну стандартну модель для оцінки боргової безпеки держави.

У ст. 18 Бюджетного кодексу України містяться положення щодо встановлення граничного обсягу державного боргу: «Граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу, боргу Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування, граничний обсяг надання гарантій встановлюється на кожний бюджетний період відповідно законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет. Розмір основної суми державного боргу не повинен перевищувати 60% фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України. За перевищення граничного розміру державного боргу, визначеного на рівні 60% від валового внутрішнього продукту, Кабінет Міністрів України зобов’язаний вжити заходів для приведення цього розміру відповідно до положень Бюджетного Кодексу України.

Загальний обсяг місцевого боргу та гарантованого Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста боргу станом на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 100 відсотків (для міста Києва – 400 відсотків) середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до частини четвертої статті  21 цього Кодексу.

У разі перевищення цієї граничної величини Верховна Рада Автономної Республіки  Крим, відповідна міська рада зобов’язані вжити заходів для приведення такого загального обсягу боргу у відповідність із положеннями цього Кодексу.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

РОЗДІЛ 2. Фінансово-правові засади управління державним боргом

2.1 Сутність та концептуальні  підходи до управління державним  боргом.

Виникнення державного боргу і накопичення заборгованості зумовлюють необхідність забезпечення ефективного управління ним.

Управління державним боргом, згідно з Наказом Міністерством фінансів України «Про порядок ведення Міністерством фінансів України обліку державного боргу та операцій, пов’язаних з ним», — це виконання заходів по досягненню економії коштів державного бюджету з погашення та обслуговування державного боргу України та поліпшення його структури (у т.ч. дострокове погашення боргових зобов’язань держави, зменшення ризиків, пов’язаних із борговим навантаженням тощо); проведення заходів по інформаційній та рейтинговій підтримці залучення коштів на ринках капіталу; оплата дорадчих послуг із питань управління державним боргом, в тому числі, управління ризиками, випуску та обігу похідних інструментів, впровадження сучасних засобів обробки інформації та зв’язку, створення інформаційно-аналітичної системи управління державним боргом.

Управління державним боргом — це достатньо складний процес із метою підвищення ефективності управління, розв’язання проблеми боргового навантаження та ризику не виконання боргових зобов’язання, а також забезпечення платоспроможності держави .

У широкому розумінні управління державним боргом передбачає формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов'язаної з її діяльністю у ролі позичальника і гаранта, що потребує комплексного підходу, координації грошово-кредитної (монетарної) та фіскальної політики, узгоджених взаємовідносин уряду та Національного банку з питань боргової політики; розроблення ефективних форм і методів зниження боргового тягаря у контексті переходу від антикризового менеджменту (тобто реструктуризації боргових зобов'язань) до стратегічного боргового менеджменту із застосуванням інструментів активного управління державним боргом. Управління боргом у вузькому розумінні варто розглядати як сукупність дій, пов'язаних з підготовкою до випуску, розміщенням боргових зобов'язань держави, наданням гарантій, а також проведенням операцій з обслуговування та погашення боргових зобов'язань.

Під управлінням державним боргом слід розуміти комплекс заходів, що здійснюються державою в особі її уповноважених органів щодо визначення місць і умов розміщення і погашення державних позик, а також забезпечення гармонізації інтересів позичальників і кредиторів.

Управління державним боргом полягає в забезпеченні платоспроможності держави, тобто можливості погашення боргів. Це стосується як поточного, так і капітального боргу. Щодо поточного боргу, то необхідно забезпечити реальні джерела його погашення. Для капітального боргу важливо встановити такі строки його погашення, коли будуть наявні відповідні для цього джерела.

В управлінні внутрішнім і зовнішнім боргом є певна специфіка. Платоспроможність за внутрішніми позиками забезпечується, як правило, за рахунок внутрішніх джерел. Платоспроможність за зовнішнім боргом залежить насамперед від валютних надходжень. Можливості у погашенні цього боргу визначаються станом торговельного балансу. Позитивне сальдо характеризує ті ресурси, які забезпечують платоспроможність держави і дають змогу врегулювати платіжний баланс.

За твердженням С. Фішера світ досі не розробив вичерпної теорії управління державним боргом, а тому в науковій літературі підходи до визначення цілей управління ним є досить різними. Про диференціацію позицій можна судити хоча б із такого короткого переліку концептуальних підходів і міркувань із цього питання.

По-перше, управління державним боргом у контексті реалізації стратегії максимізації суспільного добробуту має зводитися до мінімізації витрат на його обслуговування та уникнення макроекономічних труднощів і проблем фінансування соціальних програм у майбутньому.

По-друге, управління державним боргом має забезпечити оптимізацію його рівня та структури, щоб це не відображалось негативно на темпах економічного зростання і платіжному балансі у довгостроковій перспективі.

По-третє, управління державним боргом, з погляду використання останнього як інструмента макроекономічного регулювання, має зводитися до мінімізації впливу фінансування державного боргу на стан фінансового ринку.

По-четверте, з позицій забезпечення національної безпеки, управління державним боргом має сприяти уникненню політичної та економічної залежності від іноземних кредиторів.

У процесі управління державним боргом вирішуються такі завдання:

— пошук ефективних умов запозичення коштів з погляду мінімізації вартості боргу;

— недопущення неефективного та нецільового використання запозичених коштів;

— забезпечення своєчасної та повної сплати суми основного боргу та нарахованих відсотків;

— визначення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями за умови збереження макрофінансової рівноваги;

— забезпечення стабільності валютного курсу та фондового ринку. Політика ефективного управління державним боргом має базуватися на певних принципах .

Управління державним боргом складається з таких стадій:

1) залучення  державних запозичень;

2) використання  коштів;

3) погашення  та обслуговування боргу.

У процесі управління державним боргом необхідно враховувати такі фактори, як економічна та політична ситуація в країні; рівень інфляції; ділову активність суб’єктів підприємницької діяльності та інші, що пов’язані з платоспроможність держави.

Управління державним боргом варто розглядати як циклічний і багатостадійний процес, що послідовно включає три стадії: залучення — використання — погашення. На етапі залучення позик управління державним боргом здійснюється в контексті бюджетного процесу. Зокрема, Законом України "Про державний бюджет України" на відповідний рік установлюються граничні розміри боргу, вказуються обсяги державних запозичень із чіткою класифікацією на внутрішні і зовнішні.

У період залучення позик необхідно основну увагу акцентувати на мінімізації затрат при погашенні боргу, враховуючи такі основні аспекти:

— обсяги позик;

— форми і умови запозичення (відсоткові ставки і валюта; строки погашення і пільговий період; можливі загальноекономічні і політичні умови);

— структура позик (за кредиторами й формами позик).

Управління розміщенням запозичених коштів є основним елементом усієї системи управління державним боргом. Воно має базуватися на принципі максимізації доходу від залучених позик та створення джерел його погашення. Використання позик може бути:

— фінансовим, коли державні позики та кредити виступають джерелом фінансування інвестиційних проектів і використовуються на розвиток національного виробництва. Цей спосіб є найпрогресивнішим видом використання державного боргу. При цьому надзвичайно важливим є відбір конкурентних високоефективних інвестиційних проектів, які б забезпечували повернення одержаних ресурсів;

— бюджетним, за якого залучені ресурси спрямовуються на поточне споживання, шляхом фінансування поточних бюджетних витрат, у тому числі на покриття дефіциту бюджету. Цей спосіб використання ресурсів є найменш ефективним з існуючих;