Фінансовий контроль

  Аналіз результатів проведених упродовж 2010-2011 року контрольно-аналітичних заходів свідчить, що більшість бюджетних правопорушень продовжують мати системний характер, вони повторюються із року в рік. Внаслідок безсистемності у законодавчій сфері в Україні спостерігається розбалансована система контролюючих органів та дублювання їх обов’язків. Зокрема, нині в Україні фінансовий контроль здійснюють численні не пов’язані між собою органи: Рахункова палата, Міністерство фінансів (Державне казначейство), Державна податкова адміністрація, Державна митна служба, Міністерство економіки, Державна комісія з цінних паперів і фондового ринку, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг, Національний банк, Пенсійний фонд, Фонд державного майна, Державний комітет фінансового моніторингу та інші. Хоча у Конституції України  (стаття 98) лише Рахункову палату визначено як орган, що здійснює контроль за використанням коштів державного бюджету.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

РОЗДІЛ 3

ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ

 

3.1. Удосконалення і розвиток Державного фінансового контролю

 

Фінансовий контроль держави - одна з найважливіших функцій  державного управління, спрямована на виявлення відхилень від прийнятих  стандартів законності, доцільності  й ефективності управління фінансовими  ресурсами та іншою державною  власністю, а за наявності таких  відхилень - на своєчасне вжиття відповідних  коригувальних і запобіжних заходів. Від ефективності державного фінансового контролю залежить економічне, і, значною мірою, політичне благополуччя нації.

Безумовно, у період, коли Україна розбудовує ринкові відносини, не можна недооцінювати роль фінансового контролю держави, яка полягає в забезпеченні фінансової дисципліни. Слід пам'ятати, що фінансовий контроль - це один із способів наповнення державного бюджету, що є важливим для такої країни, як наша. Це також інструмент боротьби зі злочинами у сфері фінансових відносин, спосіб збереження державного майна і коштів, що вкрай актуально останнім часом в Україні. Крім того, ефективність здійснення контрольних функцій є чинником підвищення авторитету держави у світовому співтоваристві. Для контролю за виконанням законів України, постанов, прийнятих Верховною Радою України, виконанням Державного бюджету України, поквартальним розподілом доходів і видатків бюджету, в тому числі видатків з обслуговування внутрішнього й зовнішнього боргу України, витрачанням органами виконавчої влади бюджетних коштів, коштів цільових і позабюджетних фондів, у тому числі і за їх призначенням, виконанням рішень Верховної Ради України про надання Україною позик і економічної допомоги, передбачених у Державному бюджеті України, інвестиційної діяльності органів виконавчої влади, перевірки законності й ефективності використання фінансових ресурсів Державного бюджету України, здійснення різних експертно-аналітичних оцінок створена і діє протягом десяти років Рахункова палата.

Рахункова палата за цей час засвідчила свою важливу роль у державі. Здійснені її працівниками перевірки, контрольні заходи, експертно-аналітичні оцінки в рамках визначених для неї функцій виявили, що в сучасних умовах політичного й економічного розвитку держави незаконне, нецільове, неефективне використання коштів є масовим явищем, яке породжує велику кількість інших недоліків, руйнує правове поле держави, сприяє зростанню політичного й соціального напруження в суспільстві. Подолання усіх цих та інших недоліків потребує істотного законодавчого розширення функцій і повноважень Рахункової палати, вдосконалення її організаційної структури, методів роботи, фінансового, кадрового, інформаційного забезпечення, встановлення тісних зв'язків з іншими контрольними організаціями тощо.

Головними напрямами розвитку та вдосконалення системи державного фінансового контролю в Україні, є:

• оптимізація функцій і повноважень;                       
• формування системної і довершеної нормативно-правової бази (в тому числі стандартизація державного фінансового контролю);
• приведення методологічних засад у відповідність із сучасними вимогами;
• розвиток і вдосконалення системи процедур фінансового контролю (методичної бази);
• створення науково-дослідницької і навчальної бази, формування системи кадрового забезпечення;
• реформування організаційних структур;
• організація адекватної інформаційно-комунікаційної інфраструктури;
• технічне (включаючи соціально-побутове) і фінансове забезпечення функціонування контрольних органів;
• удосконалення відносин з Верховною Радою України, органами державної влади, органами фінансового контролю інших держав.

З метою вдосконалення нормативно-правової бази державного фінансового контролю, на нашу думку, доцільно:

     - розробити й затвердити програму законотворчої діяльності з удосконалення бюджетного законодавства у сфері державного фінансового контролю, визначивши в ній конкретні терміни розробки та прийняття законів, інших законодавчих актів, встановити терміни її реалізації і постійний контроль за виконанням;

        -  прийняти Закон України "Про державний фінансовий контроль", який би унормував усі найважливіші складові цього дуже важливого для життєдіяльності держави процесу, чітко розмежував органи парламентського та урядового фінансового контролю, визначив коло суб'єктів державного фінансового контролю, ієрархію органів, що його здійснюють, форми їх організації та взаємодії тощо;

       - прийняти Закон України "Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства і відповідальність за бюджетні правопорушення", який має регулювати відносини у сфері здійснення державного контролю за дотриманням бюджетного законодавства, визначати органи, покликані здійснювати такий контроль, їх повноваження, перелік бюджетних порушень залежно від стадії бюджетного процесу; порядок прийняття рішень щодо таких порушень; основні процедури накладання стягнень і вжиття санкцій до порушників бюджетного законодавства;

     -   прийняти в новій редакції, з урахуванням накопиченого досвіду роботи Рахункової палати та інших організацій, Закон України "Про Рахункову палату", спрямований на встановлення в Україні дієвого контролю за формуванням і використанням державних фінансових, матеріальних та інших ресурсів, державної власності (майнових активів і пасивів держави) та досягнення його відповідності Лімській декларації керівних принципів фінансового контролю;

      -  провести парламентські слухання з обговорення актуальних і загальних проблем організації ефективного державного фінансового контролю в Україні та визначення напрямів і термінів їх розв'язання;

      -  внести пропозицію до Міністерства фінансів України щодо необхідності запровадження Порядку доведення до бюджетних установ, виконавців різних державних програм паспортів, де чітко б визначався кінцевий результат та інші умови ефективного використання бюджетних коштів;

      - розробити методику оцінки ефективності контрольно-перевірочної діяльності та забезпечити її використання у практичній роботі.

Під час формування цілісної нормативно-правової бази державного фінансового контролю в Україні слід вирішити такі завдання:

• визначити понятійний апарат державного фінансового контролю;
• розробити методологію державного фінансового контролю (цілі, завдання, принципи тощо) та здійснювати цю діяльність на наукових засадах;
• визначити (сформувати) організаційну структуру всієї системи державного фінансового контролю; органи нормативно-правового регулювання державного фінансового контролю, їх права й обов'язки; суб'єкти права державного фінансового контролю; предмет, відносини регулювання, цілі й завдання системи нормативно-правових актів державного фінансового контролю; основні джерела права державного фінансового контролю (нормативно-правові акти) й рівні нормативно-правового регулювання; порядок побудови системи нормативно-правових актів державного фінансового контролю, її структуру (частини, розділи, підрозділи тощо, їх розташування в певній послідовності) та зміст;
• розробити порядок систематизації нормативно-правових актів державного фінансового контролю;
• узгодити основні напрями взаємодії правових актів державного фінансового контролю з актами інших підгалузей (сфер) фінансового права, а також з іншими галузями права.

Вся система нормативно-правових актів державного фінансового контролю має вибудовуватися з урахуванням таких основних вимог:

• відсутність у нормативно-правових актах державного фінансового контролю суперечностей (у тому числі невідповідності у назвах, термінології тощо), дублювання один одного. Виконання цього принципу в цілому має бути забезпечене чіткою концепцією і правилами побудови системи правового регулювання державного фінансового контролю;
• чітке визначення того, які конкретні питання державного фінансового контролю розглядаються на тому чи тому рівні нормативного регулювання, як відбувається процес взаємодії з іншими рівнями, які види нормативно-правових актів належать до того чи того рівня;
• з'ясування обов'язковості застосування, порядку розроблення й узгодження нормативно-правових актів державного фінансового контролю.

Головним  правовим актом, що є своєрідною системо  утворювальною ланкою загальної  системи нормативно-правових актів  державного фінансового контролю, має  стати Закон України "Про державний  фінансовий контроль".

Прийняття цього Закону має започаткувати  формування комплексної системи  законодавчих і нормативних актів  державного фінансового контролю, а  також забезпечити рівноправність норм державного фінансового контролю і норм інших галузей права (наприклад, фінансового), підвищити статус норм державного фінансового контролю. Ця обставина матиме важливе значення для розв'язання правових колізій, усунення протиріч чинного законодавства, спорів за участю органів державного фінансового  контролю (наприклад, стосовно прийнятих  ними рішень за перевірками).

У Законі мають бути регламентовані:

• його цілі й завдання;
• визначення основних понять;
• сутність, значення, функції, цілі й завдання, елементи системи державного фінансового контролю;
• принципи, вимоги, критерії ефективності державного фінансового контролю;
• види державного фінансового контролю в розрізі його класифікаційних ознак: типи, форми (в тому числі визначення понять ревізії, перевірки тощо), методи (прийоми, способи чи засоби його здійснення);
• суб'єкти, об'єкти, предмети державного фінансового контролю (розширений опис);
• органи державного фінансового контролю, їх структура, взаємовідносини, основні моменти взаємовідносин з органами влади й управління;
• система нормативно-правового забезпечення державного фінансового контролю;
• питання стандартизації державного фінансового контролю;
• науково-дослідницька й навчальна база державного фінансового контролю.

У Законі України "Про державний  фінансовий контроль" всі органи державного фінансового контролю в  Україні доцільно законодавче розмежувати  на:

• органи загальної компетенції, які здійснюють контроль щодо достатньо широкого кола об'єктів і питань відповідно до сфер своєї діяльності. Такими органами, зокрема, є: Рахункова палата, ГоловКРУ, контрольні органи, створені при державних адміністраціях, органи державного фінансового контролю, що здійснюють окремі функції фінансового контролю, тощо;
• органи державного фінансового контролю галузевої компетенції (здійснюють контроль у конкретних галузях). Здебільшого це органи державного фінансового контролю у складі міністерств, відомств та інших органів державної влади й управління, що здійснюють державний фінансовий контроль у певних галузях чи видах діяльності (Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг, Національний банк України тощо);
• органи державного фінансового контролю міжгалузевої компетенції контролюють певні сфери фінансово-господарської діяльності об'єктів контролю незалежно від їх галузевої приналежності (Державна податкова адміністрація України, Державне казначейство України, Державний митний комітет України, інші державні комітети й комісії тощо);
• органи державного фінансового контролю спеціальної компетенції здійснюють контроль незалежно від галузевої приналежності об'єктів контролю, але їхній контроль має вузьке спрямування (наприклад, Фонд державного майна України).

З метою вдосконалення й розвитку незалежного фінансового контролю доцільно прийняти в новій редакції Закон України "Про Рахункову  палату", чітко визначивши в ньому  спрямованість її основної діяльності: Рахункова палата здійснює незалежний системний контроль за формуванням  і використанням державних фінансових, матеріальних та інших ресурсів, золотовалютних резервів, державної власності (майнових і немайнових активів і пасивів  держави).З метою забезпечення незалежності Рахункової палати при виконанні  покладених на неї функцій потрібно визначати і встановлювати обсяги фінансування для забезпечення діяльності Рахункової палати безпосередньо Верховною  Радою України в Державному бюджеті  України на підставі бюджетного запиту Рахункової палати.Підставою для прийняття такого рішення є те, що Рахункова палата конституційне має бути незалежним від виконавчої влади з усіх питань діяльності, включаючи питання фінансування та встановлення посадових окладів працівникам, органом державної влади, підзвітним лише Верховній Раді України. Слід визначити в новій редакції Закону України "Про Рахункову палату" порядок і обсяги інформаційного забезпечення діяльності Рахункової палати, щоб підкріпити її статус не тільки фінансове, а й інформаційно-незалежної від владних органів державної структури. Доцільно передбачити в Законі України "Про Рахункову палату", що піц час прийняття Державного бюджету України, державних цільових програм Верховною Радою України розглядаються і враховуються висновки, оцінки і пропозиції Рахункової палати України. У Законі України "Про Рахункову палату" слід передбачити, що Рахункова палата здійснює економічну й фінансову оцінку великомасштабних економічних рішень, реалізація яких потребує істотних фінансових ресурсів. Масштабність таких рішень має бути визначена в конкретних цифрах. Потрібно розширити повноваження Рахункової палати в частині перевірки формування дохідної частини місцевих бюджетів України на предмет достовірності нарахувань, оцінки законності та правильності застосування різних джерел його наповнення і повноти сплати податків і зборів, перевірки використання коштів місцевих бюджетів та здійснення аудиту діяльності Національного банку України (а не тільки перевірки (оцінки) його кошторису). Водночас слід унормувати здійснення державного аудиту обґрунтованості надання податкових пільг та використання державного майна; сформувати в усіх областях України регіональні підрозділи Рахункової палати із статусом юридичних осіб; вирішити питання оптимального розподілу функцій між регіональними підрозділами Рахункової палати та іншими органами фінансового контролю в регіонах; унормувати обов'язкове використання висновків Рахункової палати про результативність використання бюджетних ресурсів на стадії складання бюджету при вирішенні питань про зміну пріоритетності тих чи тих видів витрат, зміни чи збереження параметрів як доходів, так і видатків бюджету, а також пропозицій із реформування того чи того сектору, що отримує бюджетні ресурси. Воднораз за Рахунковою палатою слід нормативно закріпити низку додаткових функцій: