Фінансовий контроль

Міністерство  фінансів має право брати участь у здійсненні контролю за дотриманням  інтересів держави в управлінні  державними корпоративними правами; здійснювати  у межах  своїх повноважень  контроль  за дотриманням суб’єктами підприємницької діяльності законодавства, що регулює питання видобутку, виробництва, використання  і реалізації дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, проводити в установленому порядку  перевірки щодо  операцій з дорогоцінними  металами  і дорогоцінним камінням; здійснювати фінансовий контроль за діяльністю агентів, що мають свідоцтво  на проведення державних грошових лотерей, а також проводити у міністерствах, інших центральних та місцевих органах  виконавчої влади, органах місцевого  самоврядування, на підприємствах, в  установах та організаціях, в установах  банків  та інших грошово-кредитних  установах усіх форм власності перевірок  фінансово-бухгалтерських  документів, звітів, планів, кошторисів та інших  документів щодо зарахування, перерахування  і використання бюджетних коштів. Відповідно до Бюджетного кодексу  України, з 2011 року Міністерство Фінансів разом із Рахунковою палатою у порядку, визначеному ВРУ, має здійснювати і контроль за проведенням таємних видатків.Основні функції органів Держаної контрольно-ревізійної служби  щодо державного фінансового контролю  полягають в здійсненні ревізій та перевірок, узагальненні їх результатів, а також в організації заходів щодо усунення та попередження  фінансових порушень і зокрема з питань:

 - законного, цільового та ефективного  витрачання коштів  бюджетів усіх рівнів  та коштів державних цільових фондів;

  - збереження державного, муніципального і колективного майна;

  - достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності;

  - цільового використання  і своєчасності повернення  валютних кредитів , бюджетних та позабюджетних позичок, а також позик і кредитів, гарантованих бюджетними коштами;

  - поповнення дохідної частини бюджетів і державних цільових фондів;

  - дотримання розрахункової дисципліни.

Для забезпечення цих напрямів роботи в органах ДКРС утворено окремі спеціалізовані підрозділи. Наприклад, в ГоловКРУ функціонує управління  контролю у сфері матеріального виробництва (має відділи контролю в базових галузях економіки, у сфері державної власності, у сфері змішаної форми власності і у фінансово-кредитних установах та фондах), Управління контролю у сфері послуг (має відділки контролю у сфері транспорту і зв’язку, у сфері житлово-комунального господарства та у сфері матеріальних ресурсів, будівництва, торгівлі та інвестицій), Управління контролю  в агропромисловому комплексі (має відділи контролю  у сфері використання природних ресурсів та екології і в аграрному секторі економіки).У 2001 році у складі міністерства фінансів  утворено Державний департамент фінансового моніторингу, основним завданням якого визначено збір, обробку і аналіз інформації про фінансові операції, що підлягають  обов’язковому фінансовому контролю (визначені законом як значні  або сумнівні) та інші операції, пов’язані з легалізацією таких доходів.

Важливість  контрольних функцій ДПслужби в країні на чолі з ДПАУ зумовлюється тим, що вона є єдиною структурою в системі виконавчої влади, що здійснює  фіскальний контроль за сплатою податків. При цьому податкові органи мають право здійснювати на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності перевірки грошових документів, бухгалтерських книг, звітів, кошторисів, декларацій, товарно-касових книг, показників електронних контрольно-касових апаратів і комп’ютерних систем та інших носіїв інформації, пов’язаних з обчисленням і сплатою податків, інших платежів. Із контрольною функцією податкової служби пов’язані реєстрація та облік. В принципі, без належного обліку здійснення контролю в подальшому неможливе. Так, державні податкові інспекції у районах, містах без районного поділу, в районах, у містах  без районного поділу, в районах у містах, міжрайонні та об’єднані ДПІ забезпечують облік платників податків, інших платежів, а також реєстрацію фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів, ведуть облік векселів, що видаються  суб’єктами підприємницької діяльності при здійсненні операцій з давальницькою сировиною  у зовнішньоекономічних  відносинах; проводять роботу, пов’язану з обліком безгосподарного майна, майна, що перейшло за правом успадкування до держави, скарбів і конфіскованого майна та інше. Головним завданням Фонду державного майна України  в частині здійснення  державного фінансового контролю є нагляд  за додержанням прав держави  як власника частки акцій  в акціонерних товариствах, видача ліцензій  посередникам  щодо організації підготовки  до приватизації та продажу об’єктів приватизації. Фонд має право проводити  інвентаризації загальнодержавного майна, що відповідно до державної програми, підлягає приватизації, здійснювати аудиторські  перевірки ефективності його використання, а також контролювати обіг приватизаційних паперів. Дотримання учасниками фондового ринку обов’язкових нормативів достатності власних коштів, інших показників  і вимог, що обмежують ризики по операціях з цінними паперами  та отриманням емітентами і операторами умов  їх продажу (розміщення) на ринку здійснює Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку.

Уповноважений орган виконавчої влади  у сфері  регулювання ринків  фінансових послуг  здійснює контроль  за достовірністю  інформації, що надається учасникам  ринку  фінансових послуг, і має  повноваження  на проведення моніторингу  руху  капіталу  в Україну  та за її межі через ринки  фінансових послуг. Для забезпечення своїх функцій  уповноважений орган  має право  інспектувати  фінансові установи, зокрема банки, кредитні спілки, ломбарди, лізингові  компанії, дочірні товариства, страхові компанії, інвестиційні фонди  тощо. Відомчий фінансовий контроль здійснюють фінансові служби міністерств, відомств, підприємств, організацій і установ державної форми власності. Даний вид контролю застосовується тільки по відношенню до підвідомчих підприємств та організацій. В останній час масштаби даного виду контролю значно скоротилися з появою підприємств нових форм власності. Фінансовий контроль органів місцевого самоврядування здійснюють фінансові органи представницької та виконавчої влади місцевих Рад народних депутатів насамперед через відповідні комісії Рад народних депутатів і місцеві фінансові органи. Об’єктом фінансового контролю є місцеві бюджети, позабюджетні фонди, господарсько-фінансова діяльність підприємств і організацій комунальної власності. Крім зазначених видів ще існує громадський фінансовий контроль, який здійснюють  громадські організації (партії, рухи, профспілкові організації), а також аудит, що представляє собою незалежний зовнішній фінансовий контроль, заснований на комерційних засадах.

1.3. Роль фінансового контролю у забезпеченні фінансової дисципліни.

Недооцінка  ролі контролю у фінансово-господарській  діяльності негативно позначається на економіці. Це також призводить до того, що практичні засади організації  системного забезпечення здійснення державних  контрольних функцій стають недосконалими, викликаючи цілий ряд проблем. Якщо аналізувати ефективність фінансового контролю в Україні, то можна виявити низку серйозних проблем становлення державного фінансового контролю. Найважливіша з них – методологічна проблема, пов’язана з недостатньою з’ясованістю природи внутрішнього та зовнішнього фінансового контролю. Як показує світовий досвід, система дійового державного фінансового контролю має складатися із двох незалежних, але однаково важливих частин: внутрішнього державного фінансового контролю і незалежного – зовнішнього. У нашій державі спостерігаються спроби штучного об’єднання внутрішнього і зовнішнього фінансового контролю або їх субпідпорядкування, що пояснюється нерозумінням суті питання. Взагалі зовнішній контроль, який має здійснювати Рахункова палата, відсутній в Україні через рішення Конституційного Суду, яке призупинило її діяльність.

  Наступна проблема полягає в тому, що сьогодні державний фінансовий контроль, як урядовий, так і парламентський, не поширюється на доходи Державного та місцевих бюджетів. В Україні такі функції покладені на податкову службу, що є неправомірним, адже ця служба стежить за сплатою податків, правильністю розрахунків, маючи свої власні функції. Підтверджують такий висновок і статистичні дані. В останні роки збільшується недоїмка, податки неможливо зібрати. Але одночасно із року в рік щорічно проводяться заліки - недоїмка списується в рахунок сплати платниками податків якихось заборгованостей, і це приносить прибутки не державі, а посередникам. Таким чином, у системі управління нашої держави практично повністю відсутня функція незалежного контролю та аудиту дохідної частини бюджетів України. А якщо немає такого аудиту, то є дефіцит необхідних фахових пропозицій щодо реальних джерел наповнення бюджетів України, розширення їх фінансової бази і поліпшення фінансового стану підприємств. На сьогодні це – найсерйозніша проблема державного фінансового контролю в Україні, оскільки такий контроль та аудит не здійснюють ні Головне контрольно-ревізійне управління України, ні Рахункова палата України. Третя проблема – відсутність належного державного фінансового контролю за використанням державної та комунальної власності.

У сфері управління центральних та місцевих органів влади перебувають  сьогодні 4100 державних підприємств. І ще 2500 відкритих акціонерних  товариств мають у своїх статутних  фондах державні пакети акцій, із них 404 великих підприємства повністю контролюються  державою, бо мають у статутному фонді більш ніж 50% державної власності. Як з’ясувалося, з боку їхнього власника – держави, керівництво і контроль за діяльністю таких підприємств, утворенням прибутку та його використанням фактично не здійснюється. Величезні фінансові  потоки і кошти зовсім не контролюються. Державні підприємства не підлягають і аудиту Рахункової палати, за винятком бюджетних коштів, ними отриманих. Фінансовий аудит, наприклад, державних акціонерних  компаній здійснює не Головне контрольно-ревізійне  управління (ГоловКРУ), а приватні аудиторські фірми. Але звіти про цей аудит, як і фінансові звіти державних підприємств, що пройшли аудит, не подаються ні Міністерству фінансів, ні уряду, ні Верховній Раді України. Така ситуація призводить до негативних наслідків. Наприклад, два державні підприємства нафтопроводів у 1999 році сплатили до бюджету 143 млн. грн. податків. Одночасно вони залишили у своєму розпорядженні понад 740 млн. грн. прибутку.  Державі, як власнику, не виплачено жодної копійки дивідендів. Гроші пущено в оборот для сумнівних фінансових операцій. На момент перевірки прострочена дебіторська заборгованість за такими операціями перевищила 140 млн. грн.  До речі, цих коштів вистачило б державі, щоб розрахуватись із заборгованістю за заробітною платою в усій бюджетній сфері.  Основи державного фінансового контролю в напрямі контролю власності могли б бути аналогічними основам державного контролю у сфері фінансів.           Четверта проблема – державний контроль за фінансовими ресурсами місцевих органів влади і самоврядування. В Україні зовсім немає зовнішнього, незалежного державного контролю за цією частиною публічних фінансів, яка сьогодні становить більш ніж третину Зведеного бюджету України.

Повноваження  незалежного державного фінансового  контролю, в тому числі з урахуванням  світової практики, мають поширюватись і на цю частину публічних фінансів. Інакше не можна вести мову про  цілісність та завершеність системи  внутрішнього і зовнішнього державного контролю за формуванням і використанням  публічних фінансових ресурсів і  державного майна України. Наступна проблема – яким має бути контроль фінансів підприємств державного сектору  і фінансів комунальних підприємств  або підприємств, що мають частку державного майна? Захопившись фіскальною стороною проблеми, держава втратила контроль за економічною діяльністю цих підприємств. Оскільки фінанси  державних і комунальних підприємств  є складовою фінансів держави, то, безумовно, внутрішній контроль за їх формуванням і використанням  є компетенцією уряду. Так само і  зовнішній, незалежний контроль у цій  галузі є компетенцією Рахункової палати України. Такий принцип діє в  країнах Європейського Союзу, і  не тільки там. Шоста проблема – відсутність системи здійснення контролю за використанням державних коштів. Порушення чинного законодавства, нецільове витрачання коштів, марнотратство і навіть розкрадання стають, на жаль, нормою нашого життя. А це все – ознаки слабкості контролю. Факти порушень встановлюються сьогодні практично в кожній з перевірених установ. Але винні в порушеннях не несуть покарання. Координації взаємодії між органами, що здійснюють перевірки, немає, як і спільних дій щодо усунення причин, які породжують умови для порушення чинного законодавства. Між контрольними органами фактично немає обміну інформацією щодо методів виявлення порушень та встановлення способів розкрадання державних коштів та державного майна. Сьома проблема – кадри органів державного фінансового контролю, стандарти їхньої діяльності, заробітна плата, умови праці та оплати відряджень. Через низьку заробітну плату на роботу залучаються робітники низької кваліфікації, є проблеми і в організації професійної підготовки та перепідготовки кадрів у відповідності з новими стандартами бухгалтерського обліку. Зовнішній, незалежний державний фінансовий контроль та аудит є новими для України і слабо відпрацьованими як у теоретичному, так і в методологічному плані. У Конституції України дане питання слабо розкрите. Стаття 98 виписана не досить чітко. Закон, який регулює діяльність Рахункової палати, надто недосконалий, особливо після прийняття рішення Конституційного Суду щодо призупинення його дії. Незважаючи на вищезазначені недоліки, наближена до ринкової економіки система державного фінансового контролю в нашій країні все-таки в основному склалася. Вона охоплює як нормативно-правову базу, так і органи, що здійснюють державний контроль, та  форми й методи контролю.

Аналіз  системи державного фінансового  контролю дає змогу сказати на підставі статистичних даних, що останнім часом кількість виявлених фінансових порушень загалом по Україні зросла. Так, у 2012 році було виявлено фінансових порушень на суму 172553,3 тис. грн., тоді як у 2010 році – 14781,4 тис. грн.За дорученнями вищих органів влади і правоохоронних органів органами контрольно-ревізійної служби загалом проведено було 217,8 тис. ревізій та перевірок суб’єктів підприємницької діяльності, якими виявлено незаконних, нецільових витрат та нестач на суму 3,9 млрд. грн., що становить 78,4 відсотка загальної суми виявлених службою за цей період незаконних і нецільових витрат та нестач. Показники результативності контрольно-ревізійної роботи у 1999 році вищі від середньорічних протягом останніх 6 років; у розрахунку на один суб’єкт підприємницької діяльності виявлено незаконних і нецільових витрат та нестач на суму 10,9 тис.дол. США при середньорічному показнику 7,7 тис.дол., в розрахунку на одного ревізора – 49,8 тис.дол. при середньорічному показнику 41,0 тис.дол. США. За 9 місяців ці показники становили відповідно 16,2 та 58,1 тис.дол. США. Згідно вищезазначених даних було побудовано графік і за допомогою лінії тренду зроблено прогноз щодо незаконних витрат на одного суб’єкта підприємницької діяльності на 2010 рік, за умов, якщо тенденція до зростання не зміниться. Прогнозне значення складає приблизно 35,78 тис.дол. США. Таким чином, зроблений аналіз стану фінансового контролю в Україні на сучасному етапі дає можливість дійти висновку про недооцінку ролі фінансового контролю в Україні для забезпечення фінансової дисципліни у державі. Такий стан призводить до значних фінансових порушень, які мають тенденцію до зростання протягом останніх років, що спричинено рядом проблем у цій галузі, серед яких -  недосконалість законодавства, дублювання контрольних функцій органами управління, відсутність незалежного контролю та інші. Наявність значних обсягів фінансових порушень визначає потребу в підвищенні ролі фінансового контролю на сучасному етапі розвитку економіки України.

РОЗДІЛ 2

АНАЛІЗ  ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ

2.1. Державний фінансовий контроль в Україні

          Державний фінансовий контроль є важливою функцією держави, за допомогою якої забезпечуються нормальні умови для функціонування фінансової системи. Складні економічні процеси й наслідки світової фінансової кризи показали необхідність удосконалення фінансово-бюджетної політики,  а зокрема фінансового контролю.  Його недооцінка призвела до зловживань та порушень у сфері фінансових відносин.  На сьогодні визнано, що існує необхідність розвитку системи державного фінансового контролю з огляду на об'єктивну потребу створення відповідної противаги існуючим загрозам у фінансовій системі, зокрема щодо зменшення обсягів та кількості бюджетно-фінансових зловживань та злочинів; покращення рівня фінансової дисципліни у використанні бюджетних коштів; забезпечення надходжень до бюджету податків, зборів та обов'язкових платежів; посилення відповідальності учасників бюджетного процесу та ін. Вдосконалення системи фінансового контролю в Україні може стати запорукою ефективного функціонування державних фінансів, зокрема отримання таких результатів як:  дотримання економічної безпеки держави, збалансування державного та місцевих бюджетів,  досягнення фінансової самодостатності регіонів,  секторів і галузей економіки, збільшення захищеності фінансово-економічних інтересів громадян і суспільства і як результат – процвітання держави, посилення престижу перед світовою спільнотою. Складні економічні процеси, які сьогодні відбуваються практично у всіх країнах світу, істотно стримують розвиток такого важливого складника державного управління,  як фінансовий контроль. Державний фінансовий контроль –  це складова частина управління економічними об'єктами та процесами,  що полягає в спостереженні за об'єктом з метою перевірки відповідності об'єкта спостереження бажаному та необхідному стану,  передбаченому законами,  положеннями,інструкціями, іншими нормативними актами. Держаний фінансовий контроль здійснюють Верховна Рада, Кабінет Міністрів, Національний банк, Міністерство фінансів, Фонд державного майна, Рахункова палата, Державна податкова служба та інші державні органи згідно з чинним законодавством. До органів внутрішнього фінансового контролю належать: Державна контрольно-ревізійна служба України (ДКРСУ) та органи внутрішнього відомчого контролю – контрольно-ревізійні підрозділи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Упродовж усього існування незалежної України було прийнято низку нормативно-правових документів, що регламентують порядок здійснення фінансового контролю  (Бюджетний кодекс,  Господарський кодекс,  постанови Кабінету Міністрів України,  стандарти державного фінансового контролю, різноманітні Закони та інші нормативно-правові акти), проте вони не привели до значного покращення рівня фінансової дисципліни у використанні бюджетних коштів. Про це свідчить негативна тенденція стосовно зростання фінансових правопорушень та економічних злочинів. Кількість перевірених підприємств та обсяг виявлених порушень органами ДКРСУ, наведені на Рис.2.1