Бюджетное устройство. Консолидированный бюджет РФ

Обособленным понятием в структуре бюджетного устройства России является понятие консолидированного бюджета, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (рис. 1).

Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации составляют консолидированный бюджет Российской Федерации. Бюджет субъекта федерации и консолидированные бюджеты муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта федерации.

Бюджет муниципального образования и бюджеты муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет муниципального образования.

Рис 1. Консолидированный бюджет Российской Федерации

В составе бюджета образуются целевые бюджетные фонды — централизованные фонды денежных средств, создаваемые за счет доходов, используемых по целевому назначению, или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или других поступлений и используемые по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению этого фонда.

Кроме федерального, региональных и местных бюджетов, в бюджетную систему Российской Федерации входят государственные внебюджетные фонды — централизованные фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации и предназначенные для реализации прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Государственные внебюджетные фонды организуются на двух уровнях — федеральном и региональном, их бюджеты утверждаются в форме федеральных законов (для государственных внебюджетных фондов на федеральном уровне) и в форме законов субъектов Российской Федерации (для государственных внебюджетных фондов на региональном уровне).

Необходимо также отметить, что в бюджетной системе России взаимодействуют самые различные субъекты межбюджетных отношений. И специфический характер этих межбюджетных связей выражается понятием бюджетного федерализма.

Прежде чем вести речь о сущности консолидированного бюджета субъекта федерации, необходимо разобраться с тем, что из себя представляет «консолидированный бюджет» вообще, как понятие. Так, статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет данное понятие следующим образом: «консолидированный бюджет – свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами». Данное понятие выделяет два существенных признака: во-первых, консолидированный бюджет представляет собой совокупность бюджетов определенной территории, то есть бюджет соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования; во-вторых, свод бюджетов определенной территории используется как финансовый инструмент для расчетов минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых для бюджетного планирования и анализа бюджетной деятельности, то есть не является самостоятельной категорией экономической науки.

В Российской Федерации можно выделить консолидированный бюджет всего государства, образуемый федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ; консолидированные бюджеты субъектов РФ, складывающиеся из государственного бюджета республики, края, области, автономной области, автономного края или города федерального значения и бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ; консолидированные бюджеты муниципальных образований, состоящие из местных бюджетов территорий, образующих какое-либо муниципальное образование.

Консолидированный бюджет субъекта РФ соотносится с региональным бюджетом (бюджетом субъекта РФ) как общее к частному, а не наоборот.

Согласно статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации «консолидированный бюджет субъекта Федерации – это бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами)».

Консолидированные бюджеты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не рассматриваются и не утверждаются законодательными (представительными) органами власти всех уровней. Эти бюджеты являются в первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующим агрегированные данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлениям их использования по территории в целом Российской Федерации и отдельных субъектов Российской Федерации.

1. Показатели  консолидированных бюджетов используются  в бюджетном планировании. В частности, при определении величины нормативов  отчислений от регулирующих налогов  в бюджеты субъектов Российской  Федерации и размеров дотаций  в расчет принимаются объемы  консолидированных бюджетов административно-территориальных  образований.

2. Важна  роль показателей консолидированных  бюджетов и при анализе формирования  и использования централизованного  финансового фонда страны, т. е. суммы  всех финансовых ресурсов, поступающих  в бюджетную систему. Так, используя  показатель консолидированного  бюджета Российской Федерации, определяют  степень централизации финансовых  ресурсов, создаваемых в стране  и отражаемых в сводном финансовом  балансе государства.

3. Без  расчета показателей консолидированных  бюджетов невозможно сводное  финансовое планирование, так как  многие показатели сводного финансового  баланса государства и территориальных  сводных финансовых балансов  берутся из консолидированных  бюджетов. В доходной части баланса  используются следующие бюджетные  данные: налог на добавленную  стоимость и акцизы, подоходный  налог с физических лиц, налог  на имущество, налоги на внешнюю  торговлю, внешнеэкономические операции  и доходы от внешнеэкономической  деятельности, средства бюджетных  целевых фондов, отчисления на  воспроизводство минерально-сырьевой  базы, доходы от государственной  собственности или деятельности, включая доходы от продажи  имущества. Расходная часть сводного  финансового баланса включает  следующие бюджетные показатели: затраты на государственные инвестиции, расходы на социально-культурные  мероприятия, финансируемые за счет  бюджета, государственные дотации, расходы на воспроизводство минерально-сырьевой  базы, расходы на науку из бюджета, расходы на оборону, расходы на  содержание органов государственной  власти, правоохранительных органов, судов прокуратуры, расходы по  внешнеэкономической деятельности, образование резервных фондов  и др.

4. Большую  роль играют показатели консолидированных  бюджетов в перспективном планировании  в целом и перспективном финансовом  планировании в частности. При  разработке прогнозов экономического  и социального развития государства, территорий используются финансовые показатели, в основе которых показатели консолидированных бюджетов.

Разработка экономико-математических моделей прогнозирования бюджетов также основана на данных консолидированных бюджетов. Для расчета финансовых ресурсов на перспективу исследуются корреляционные связи между объемами доходов консолидированных бюджетов и такими переменными, как ВВП, национальный доход, объем валовой продукции промышленности, сельского хозяйства.

5. Показатели  консолидированных бюджетов используются  также при расчетах, характеризующих  различные виды обеспеченности  жителей страны, территорий, например, бюджетные расходы на одного  жителя на медицинское обслуживание, образование и другие среднедушевые  бюджетные доходы. В свою очередь  среднебюджетные показатели являются  критериями для сравнительного  анализа состояния отдельных  территорий. Показатели консолидированного  бюджета страны используются  для сравнения с аналогичными  показателями других государств.

Консолидированный бюджет, пропорциональность его деления на федеральный и территориальный бюджеты будут играть все более важную роль в бюджетном прогнозировании и бюджетном процессе как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, при регулировании бюджетных связей между областным (краевым, республиканским) и местным бюджетами. Роль и функции консолидированного бюджета и его пропорций целесообразно определить в законах о бюджетном процессе.

Консолидированный бюджет субъекта федерации выполняет функцию объединения бюджетных показателей территории. Именно в консолидированном бюджете субъекта федерации и находят своё отражение условия сбалансированности доходов и расходов в целом по бюджету субъекта Федерации, а также результаты разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в регионе.

1.4 Система межбюджетных  отношений, проблемы их реформирования.

Эффективность местного самоуправления, во многом, зависит от того, какие ресурсы получают в свое распоряжение местные органы. Большинство из 13,5 тысяч муниципальных образований не имеют самостоятельного с экономической точки зрения бюджета, а, значит, не располагает действенными возможностями по осуществлению своих полномочий.

Проблема неэффективности системы местного самоуправления в России, во многом, связана с отсутствием финансовой самодостаточности на местном уровне. Реформу финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления целесообразно встроить в комплексный процесс реформирования межбюджетных отношений на всех уровнях.

В ходе проведения реформ бюджетная система страны претерпела значительные изменения. Произошло перераспределение части полномочий и ответственности от федерального к региональным и местным бюджетам. При этом объем финансовых потоков, определяемых взаимными расчетами между бюджетами, почти не сократился по сравнению с прежней системой исполнения единого консолидированного бюджета страны, отличавшейся высокой степенью централизации управления. Резко упала дисциплина межбюджетных платежей. Власти всех уровней получили множество поводов для взаимных претензий, а значительное число граждан оказались даже без гарантируемого государством социального минимума.

Есть точка зрения, что следует восстановить жесткую централизацию бюджетной системы, похожей на то, что у нас было раньше: с ежегодным согласованием и утверждением бюджетов вышестоящими органами, покрытием “планового” дефицита, дифференциацией нормативов распределения доходов под плановые доходы и т.д.

Другая позиция состоит в том, что нужна “конфедерализация” бюджетной системы, переход к так называемой “одноканальной модели”, когда каждый регион собирает у себя сколько может, а потом платит в общий котел сколько хочет (или сколько удастся “отстоять” от поползновений центра).

Думается, что оба подхода не решают ни одной из проблем, зато создают множество новых.

Общее направление движения — реальный бюджетный федерализм. Это отнюдь не теоретическая конструкция, а апробированный многими странами путь решения конкретных проблем. Нам не надо изобретать велосипед, надо, условно говоря, поменять покрышки на более приспособленные к российским дорогам.

Почему большинство стран, не обязательно федеративных, идут по пути децентрализации бюджетной системы (разумеется, не впадая в сепаратизм)? Для этого есть множество чисто политических причин и всего одна экономическая. И именно она имеет решающее значение. Разумно децентрализованная бюджетная система более эффективна.

В такой системе отношение между уровнем налогообложения и качеством и количеством получаемых взамен бюджетных услуг со временем "подстраивается" под интересы и предпочтения населения разных регионов и муниципалитетов. В результате каждый рубль налогов в среднем начинает приносить обществу и гражданам большую отдачу.

Разумеется, это не более чем идеальная модель. Но именно она задает общее направление реформ. Региональные и местные власти должны иметь реальную бюджетную самостоятельность и, что не менее важно, нести полную ответственность за принимаемые решения. Для того, чтобы эти решения были обоснованными, понятными населению, необходимы четкие и стабильные правила игры. В самых общих чертах набор таких правил прост. Это:

1) четкое разделение расходных полномочий,

2) стабильное закрепление доходных источников, отвечающие расходным полномочиям и ответственности властей разных уровней,

3) объективное и “прозрачное” бюджетное выравнивание, перераспределение ресурсов между регионами.

Создание таких правил или условий и есть ответ на вопрос “Что делать?”. Но здесь возникает вопрос: с чего начать? С разграничения расходных полномочий. Без этого вся система межбюджетных отношений лишается объективного фундамента, становится политически обусловленной и непрозрачной.

1) четкое разделение расходных полномочий.

Вопрос разграничения расходных полномочий слишком запутан, не отрегулирован ни на федеральном уровне, ни в субъектах Федерации, ни, тем более, на уровне местного самоуправления.

Все больше на федеральном уровне принимается различных законов, влекущих увеличение расходов в территориальных бюджетах, в том числе местных. Чтобы претворить эти законы в жизнь, нужны средства. Но сегодня найти, кто должен обеспечивать финансирование этих законов, практически невозможно.

Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов. Такая модель не может эффективно работать, поскольку в ней не предусмотрен принцип распределения бюджетных полномочий. Необходимо разумное разграничение и законодательное закрепление бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, исходя из полномочий, закрепленных за каждым уровнем власти Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. При этом, передача на муниципальный уровень исполнения отдельных государственных полномочий должна сопровождаться передачей соответствующих финансовых средств или источников доходных поступлений из бюджетов других уровней.

Так как, выполняя расходные полномочия по федеральному законодательству, отвлекая доходы местных бюджетов на них, местные бюджеты не имеют возможности сократить собственные расходы, которые относятся к ведению муниципалитета. Так или иначе, вопрос о разделении полномочий назрел.

Бюджетный кодекс проблему разграничения расходных полномочий обозначил, но не решил. Нечетко разграничены расходы, (финансируемые раздельно из федерального, региональных и местных бюджетов). Сфера – “совместного финансирования” остается слишком широкой, многие позиции сформулированы аморфно. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены так называемыми “нефинансируемыми мандатами” — финансовыми обязательствами, возложенными на них решениями вышестоящих властей без предоставления источников финансирования. Непонятна статья 85, которая предусматривает финансирование вопросов совместного ведения. Нет ясности, в каком случае финансирование должно идти из федерального бюджета, в каком из регионального или местного бюджета? В каждом конкретном случае необходимо договариваться. А это — сложный, процесс. Поэтому, исходя из точки зрения Министерства финансов и НИФИ Минфина, необходимо, чтобы все расходы, производимые тем или иным звеном бюджетной системы, отвечали определенным требованиям. Если решается вопрос в интересах всей страны или нескольких субъектов Федерации, то это — расходы чисто федеральные. Если расходы производятся в интересах населения субъекта Федерации или нескольких муниципальных образований, то они должны финансироваться из регионального бюджета. А расходы, осуществляемые в основном в интересах данного муниципального образования, должны финансироваться из местного бюджета.