Бюджет,
основанный на заданиях – это финансовый
план органа местного самоуправления,
подготовленный таким образом, что,
прежде чем расходы будут внесены
в план, администрация должна подготовить
в виде бюджетных заданий подробные планы
(в финансовом и натуральном выражении)
того, что должны осуществить получатели
бюджетных средств. Форма бюджета, основанного
на заданиях, позволяет описать расходы
с точки зрения их вклада в достижение
целей, поставленных органами самоуправления.
При составлении бюджета основной акцент
сделан на результаты, которые необходимо
достигнуть, а не на освоение бюджетных
средств. Программы, ведущие к сходным
целям, расположены в таком бюджете рядом
друг с другом, и конкуренция в борьбе
за получение бюджетных средств способствует
тому, чтобы проанализировать реально
существующие альтернативы. Осуществление
отдельных программ часто требует более
одного года, в связи, с чем планирование
должно осуществляться на более длительную,
чем один год, перспективу. Подход последовательного
разделения текущего и инвестиционного
бюджетов имеет следующие достоинства:
- задолженность
может быть позитивным явлением, но она
должна быть связана только с финансирование
капиталовложений, а не текущей деятельности;
- степень соответствия
текущих доходов текущим расходам становится
более прозрачной;
- улучшаются
условия наблюдения за тенденциями изменений
текущих расходов;
- инвестиционные
программы становятся более ясными;
- все перечисленные
выше преимущества облегчают осуществление
долгосрочного финансового планирования
(прежде всего инвестиционного) и контроль
за реализацией инвестиционной программы.
Можно
выделить следующие этапы развития
концепции и практики применения
программно-целевого бюджетирования на
федеральном уровне:
- программно-целевой
бюджет;
- система «планирование
– программирование – бюджетирование»;
- управление
по целям;
- планирование
бюджета от нуля;
- бюджетное
планирование, основанное на результативности;
- бюджетное
планирование, основанное на методе начисления.
Рассмотрим
подробнее ключевые концепции каждой
из этих инициатив.
Программно-целевой
бюджет построен на базе следующих
принципов:
- формат бюджета
переносил акцент с затрат государственных
ресурсов на исполнение государственных
функций, осуществление деятельности
и достижение результатов;
- все данные
о суммах, предлагаемых к финансированию,
представляемые в разрезе министерств
и ведомств, по каждому министерству или
ведомству следовало представлять в разрезе
программ, подпрограмм и видом деятельности;
- данные о
структуре расходов в разрезе видов затрат
также требовалось указывать, но в качестве
элементов программ;
- в первую
очередь ставилась задача структуризации
деятельности в разрезе программ, ориентированных
на достижение качественных целее, а во
вторую очередь – подбора адекватных
количественных показателей для измерения
степени достижения этих целей.
В
результате внедрения описанной
выше методологии бюджетного планирования
были получены следующие результаты.
Положительный
опыт внедрения методики:
- представление
проекта федерального бюджета конгрессу
в разрезе программ/видов деятельности
значительно повысило «читаемость» и
обозримость бюджетной информации, способствовало
превращению бюджета федерального правительства
в политический документ, связывающий
цели государственной политики с затратами
и показывающий, каким образом планируемые
государственные расходы связаны с достижением
целей государственной политики;
- включение
в проект бюджета информации об ожидаемых
социальных и экономических результатах
деятельности министерств позволяет усилить
ответственность министерств за достижение
поставленных целей, повысить эффективность
государственных расходов;
- включение
в бюджет межведомственных программ позволяет
усилить координацию деятельности различных
министерств;
- подключение
к работе над проектом федерального бюджета
представителей законодательной власти
на стадии формирования целей государственной
политики позволяет ввести обоюдную ответственность
за составление бюджета исполнительной
и законодательной ветвей, облегчает прохождение
проекта бюджета в конгрессе.
Отрицательные
стороны метода:
- информация
о суммарных затратах на реализацию программ,
в разрезе которых представлялись расходы
министерств, в большинстве случаев была
недостаточной и неполной, что давало
искаженную картину истинной стоимости
достижения намеченных результатов;
- данные, содержащиеся
в отчетах об исполнении программ, оказались
не вполне сопоставимыми вследствие того,
что не были выработаны единые принципы
организации управления программами и
отражения управленческих и иных косвенных
расходов в бюджетной классификации;
- реализация
программ и предоставление отчетности
об их исполнении не были синхронизированы.
Вывод комиссии и состоял в том, что необходимо
согласовать бюджетную классификацию,
организационную структуру программ и
процедуры представления отчетности.
Система
«планирование – программирование
– бюджетирование» – построена
на базе следующих принципов:
- объем бюджетного
финансирования на будущий год не служит
лимитом для выбора одной из альтернатив,
а, наоборот, определяется выбором одной
из альтернатив;
- предусмотрена
возможность выбора горизонта планирования
произвольным образом;
- используется
иерархия программ «программы – подпрограммы
– программные элементы»;
- необходимо
разработать несколько разных вариантов
достижения целей и соответствующие им
варианты финансирования;
- предусмотрено
применение программной структуры многолетнего
планирования (применительно к проектам
капитального строительства и программам,
реализация которых рассчитана на несколько
лет);
- для принятия
оптимальных бюджетных решений необходимо
сравнивать ожидаемые затраты и результаты,
для чего требуется измерять социальную
эффективность, что предполагает использование
достаточно сложных аналитических инструментов.
Методология
выставляла высокие требования к
уровню квалификации персонала. Для
решения этой проблемы были внесены
изменения в бюджетный календарь,
увеличена численность персонала,
проведено обучение служащих. В результате
использования метода были созданы следующие
наработки:
- сформулированы
миссии и функции министерств и ведомств;
- возросло
качество информационной поддержки принятия
решений: в министерствах ведомствах была
накоплена ценная информация о нормативах
затрат, объемах предоставления услуг,
о целях и способах измерения степени
их достижения;
- появился
опыт использования системного анализа
для сравнения различных альтернатив
и принятия оптимальных бюджетных решений.
Среди
проблем, помешавшим успешно внедрить
систему, специалисты (в том числе специалисты
из министерств и ведомств, в которых внедрялась
система) называли следующие:
- несовершенство
методологии оценки результатов исполнения
программ;
- трудности
интегрирования полученных оценок в процесс
принятия решений;
- отсутствие
доступа к документам со стороны конгрессменов;
- невозможность
с помощью полностью формализовать процесс
принятия решений по распределению бюджетных
средств между главными приоритетами
государственной политики (например, между
образованием и здравоохранением);
- существование
определенных сфер государственной деятельности
(например, внешнеполитической деятельности),
в которых системный анализ не применим;
- отсутствие
механизма преодоления разногласий;
- организационные
сложности (большая численность служащих
и сложная организационная структура
федеральных органов исполнительной власти,
необходимость координации действий министерств).
Управление
по целям построено на базе следующих
принципов:
- повышение
ответственности всех сотрудников министерств
за достижение целей (для начальников
министерств и ведомств) и отдельных задач
(для сотрудников);
- необходимо
было оценить социальную и экономическую
эффективность федеральных программ;
- цели министерств
должны были быть социально значимыми,
количественно измеримыми, реализуемыми
без дополнительных ресурсов, рассчитанными
на исполнение в течение одного года;
- необходимо
было выделить подцели, реализация которых
ведет к выполнению основных целей.
Положительные стороны MBO:
- выработка
целей;
- персональная
ответственность за достижение целей.
Основной
причиной отказа от MBO принято считать
слабую связь этого метода с процессом
подготовки бюджета и трудности,
возникшие при выработке целей
и их измерении. Предлагаемые цели нередко
были не достижимыми в рамках планируемого
горизонта, либо формулировки этих целей
были слишком общими, неконкретными. Кроме
того, в качестве целей своей деятельности
некоторые министерства выдвигали задачи,
решение которых выходило за пределы их
компетенции.
Планирование
бюджета от нуля построено на базе
следующих принципов:
- для каждой
цели министерства должны предложить
несколько вариантов ее достижения, причем
затраты по крайней мере по одной из программ
должны быть ниже текущего уровня;
- каждое министерство
должно было построить иерархию целей,
начиная с нижнего звена организации и
до министерства/ведомства в целом, и оценить
объем ресурсов, требуемый для их достижения;
- при составлении
бюджета распределение средств между
статьями начинается «с чистого листа»
(без учета плановых и фактических данных
прошедших периодов);
- необходимо
совместить программную структуру с организационной,
указав в ней центры принятия решений;
- нужно было
подготовить «пакеты решений» – пакеты
программ, соответствующих альтернативным
способам достижения целей, включающие
сведения о требуемых затратах и об ожидаемой
социально-экономической эффективности
реализации программ;
- требовалось
провести обсуждение программ, входящих
в «пакет решений» с участием руководителей
разного уровня;
- необходимо
было составить обоснование затрат (программ),
ранжированных по приоритетности.
Далее
представлены выводы по результатам
использования методологии.
Положительные
стороны:
−
концептуально устанавливает самую
четкую и ясную связь между
бюджетными ресурсами и результатами
реализации программ.
Отрицательные
стороны:
−
объем бумажной работы вырос в
несколько раз;
−
обнаружился недостаток времени
для программного планирования;
−
часто отсутствовала информация
для принятия решений в соответствии
с требованиями;
−
в некоторых случая рассмотрение
альтернативных вариантов не имело смысла
при подготовке заявок по программам,
уровень расходов по которым был вне контроля
министерств.
Бюджетное
планирование, основанное на результативности
включает следующие базовые принципы:
- готовились
отчеты, ориентированные на население,
от федеральных министерств о ходе реализации
исполняемых ими программ и о достигнутых
результатах;
- проводилось
совершенствование процедур выработки
программных целей, измерения социальной
и экономической эффективности реализации
программ, совершенствование отчетности
о их выполнении;
- предполагалось
усиление социальной эффективности программ
и усиление ответственности государственных
органов за результаты их осуществления;
повышение качества услуг населению;
- требовалась
формулировка целей в виде системы количественных
и качественных показателей с планом достижения
поставленных целей;
- проводилось
предоставление конгрессменам объективной
информации о произведенных затратах,
степени достижения поставленных целей,
сравнительной эффективности федеральных
программ;
- составлялся
ежегодный отчет о результатах деятельности
в который включены данные сравнения достигнутых
показателей социальной эффективности
с запланированными;
- мероприятия
по достижению целей, которых не удалось
достичь, либо объяснения, почему эти цели
недостижимы; основные выводы по оценке
результатов исполнения программ за отчетный
год.
Бюджетное
планирование, основанное на методе начисления
является инструментом для поддержки
управления, основанного на показателях
результативности, так как в некоторых
случаях оно более четко связывает общую
стоимость ресурсов, используемых для
достижения некоторого результата. Этот
метод выявляет все стоимости событий
и операций в тот момент, когда их влияние
становится вероятным и измеримым.