Анализ существующих методов планирования бюджетных 3 доходов и расходов

      Бюджет, основанный на заданиях – это финансовый план органа местного самоуправления, подготовленный таким образом, что, прежде чем расходы будут внесены  в план, администрация должна подготовить в виде бюджетных заданий подробные планы (в финансовом и натуральном выражении) того, что должны осуществить получатели бюджетных средств. Форма бюджета, основанного на заданиях, позволяет описать расходы с точки зрения их вклада в достижение целей, поставленных органами самоуправления. При составлении бюджета основной акцент сделан на результаты, которые необходимо достигнуть, а не на освоение бюджетных средств. Программы, ведущие к сходным целям, расположены в таком бюджете рядом друг с другом, и конкуренция в борьбе за получение бюджетных средств способствует тому, чтобы проанализировать реально существующие альтернативы. Осуществление отдельных программ часто требует более одного года, в связи, с чем планирование должно осуществляться на более длительную, чем один год, перспективу. Подход последовательного разделения текущего и инвестиционного бюджетов имеет следующие достоинства:

• задолженность может быть позитивным явлением, но она должна быть связана только с финансирование капиталовложений, а не текущей деятельности;
• степень соответствия текущих доходов текущим расходам становится более прозрачной;
• улучшаются условия наблюдения за тенденциями изменений текущих расходов;
• инвестиционные программы становятся более ясными;
• все перечисленные выше преимущества облегчают осуществление долгосрочного финансового планирования (прежде всего инвестиционного) и контроль за реализацией инвестиционной программы.

      Можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне:

• программно-целевой бюджет;
• система «планирование – программирование – бюджетирование»;
• управление по целям;
• планирование бюджета от нуля;
• бюджетное планирование, основанное на результативности;
• бюджетное планирование, основанное на методе начисления.

      Рассмотрим  подробнее ключевые концепции каждой из этих инициатив.

      Программно-целевой  бюджет построен на базе следующих  принципов:

• формат бюджета переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов;
• все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, представляемые в разрезе министерств и ведомств, по каждому министерству или ведомству следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видом деятельности;
• данные о структуре расходов в разрезе видов затрат также требовалось указывать, но в качестве элементов программ;
• в первую очередь ставилась задача структуризации деятельности в разрезе программ, ориентированных на достижение качественных целее, а во вторую очередь – подбора адекватных количественных показателей для измерения степени достижения этих целей.

      В результате внедрения описанной  выше методологии бюджетного планирования были получены следующие результаты.

      Положительный опыт внедрения методики:

• представление проекта федерального бюджета конгрессу в разрезе программ/видов деятельности значительно повысило «читаемость» и обозримость бюджетной информации, способствовало превращению бюджета федерального правительства в политический документ, связывающий цели государственной политики с затратами и показывающий, каким образом планируемые государственные расходы связаны с достижением целей государственной политики;
• включение в проект бюджета информации об ожидаемых социальных и экономических результатах деятельности министерств позволяет усилить ответственность министерств за достижение поставленных целей, повысить эффективность государственных расходов;
• включение в бюджет межведомственных программ позволяет усилить координацию деятельности различных министерств;
• подключение к работе над проектом федерального бюджета представителей законодательной власти на стадии формирования целей государственной политики позволяет ввести обоюдную ответственность за составление бюджета исполнительной и законодательной ветвей, облегчает прохождение проекта бюджета в конгрессе.

      Отрицательные стороны метода:

• информация о суммарных затратах на реализацию программ, в разрезе которых представлялись расходы министерств, в большинстве случаев была недостаточной и неполной, что давало искаженную картину истинной стоимости достижения намеченных результатов;
• данные, содержащиеся в отчетах об исполнении программ, оказались не вполне сопоставимыми вследствие того, что не были выработаны единые принципы организации управления программами и отражения управленческих и иных косвенных расходов в бюджетной классификации;
• реализация программ и предоставление отчетности об их исполнении не были синхронизированы. Вывод комиссии и состоял в том, что необходимо согласовать бюджетную классификацию, организационную структуру программ и процедуры представления отчетности.

      Система «планирование – программирование – бюджетирование» – построена  на базе следующих принципов:

• объем бюджетного финансирования на будущий год не служит лимитом для выбора одной из альтернатив, а, наоборот, определяется выбором одной из альтернатив;
• предусмотрена возможность выбора горизонта планирования произвольным образом;
• используется иерархия программ «программы – подпрограммы – программные элементы»;
• необходимо разработать несколько разных вариантов достижения целей и соответствующие им варианты финансирования;
• предусмотрено применение программной структуры многолетнего планирования (применительно к проектам капитального строительства и программам, реализация которых рассчитана на несколько лет);
• для принятия оптимальных бюджетных решений необходимо сравнивать ожидаемые затраты и результаты, для чего требуется измерять социальную эффективность, что предполагает использование достаточно сложных аналитических инструментов.

      Методология выставляла высокие требования к  уровню квалификации персонала. Для  решения этой проблемы были внесены  изменения в бюджетный календарь, увеличена численность персонала, проведено обучение служащих. В результате использования метода были созданы следующие наработки:

• сформулированы миссии и функции министерств и ведомств;
• возросло качество информационной поддержки принятия решений: в министерствах ведомствах была накоплена ценная информация о нормативах затрат, объемах предоставления услуг, о целях и способах измерения степени их достижения;
• появился опыт использования системного анализа для сравнения различных альтернатив и принятия оптимальных бюджетных решений.

      Среди проблем, помешавшим успешно внедрить систему, специалисты (в том числе специалисты из министерств и ведомств, в которых внедрялась система) называли следующие:

• несовершенство методологии оценки результатов исполнения программ;
• трудности интегрирования полученных оценок в процесс принятия решений;
• отсутствие доступа к документам со стороны конгрессменов;
• невозможность с помощью полностью формализовать процесс принятия решений по распределению бюджетных средств между главными приоритетами государственной политики (например, между образованием и здравоохранением);
• существование определенных сфер государственной деятельности (например, внешнеполитической деятельности), в которых системный анализ не применим;
• отсутствие механизма преодоления разногласий;
• организационные сложности (большая численность служащих и сложная организационная структура федеральных органов исполнительной власти, необходимость координации действий министерств).

      Управление  по целям построено на базе следующих  принципов:

• повышение ответственности всех сотрудников министерств за достижение целей (для начальников министерств и ведомств) и отдельных задач (для сотрудников);
• необходимо было оценить социальную и экономическую эффективность федеральных программ;
• цели министерств должны были быть социально значимыми, количественно измеримыми, реализуемыми без дополнительных ресурсов, рассчитанными на исполнение в течение одного года;
• необходимо было выделить подцели, реализация которых ведет к выполнению основных целей.

     Положительные стороны MBO:

• выработка целей;
• персональная ответственность за достижение целей.

      Основной  причиной отказа от MBO принято считать  слабую связь этого метода с процессом  подготовки бюджета и трудности, возникшие при выработке целей  и их измерении. Предлагаемые цели нередко  были не достижимыми в рамках планируемого горизонта, либо формулировки этих целей были слишком общими, неконкретными. Кроме того, в качестве целей своей деятельности некоторые министерства выдвигали задачи, решение которых выходило за пределы их компетенции.

      Планирование  бюджета от нуля построено на базе следующих принципов:

• для каждой цели министерства должны предложить несколько вариантов ее достижения, причем затраты по крайней мере по одной из программ должны быть ниже текущего уровня;
• каждое министерство должно было построить иерархию целей, начиная с нижнего звена организации и до министерства/ведомства в целом, и оценить объем ресурсов, требуемый для их достижения;
• при составлении бюджета распределение средств между статьями начинается «с чистого листа» (без учета плановых и фактических данных прошедших периодов);
• необходимо совместить программную структуру с организационной, указав в ней центры принятия решений;
• нужно было подготовить «пакеты решений» – пакеты программ, соответствующих альтернативным способам достижения целей, включающие сведения о требуемых затратах и об ожидаемой социально-экономической эффективности реализации программ;
• требовалось провести обсуждение программ, входящих в «пакет решений» с участием руководителей разного уровня;
• необходимо было составить обоснование затрат (программ), ранжированных по приоритетности.

      Далее представлены выводы по результатам  использования методологии.

      Положительные стороны:

      − концептуально устанавливает самую  четкую и ясную связь между  бюджетными ресурсами и результатами реализации программ.

      Отрицательные стороны:

      − объем бумажной работы вырос в  несколько раз;

      − обнаружился недостаток времени  для программного планирования;

      − часто отсутствовала информация для принятия решений в соответствии с требованиями;

      − в некоторых случая рассмотрение альтернативных вариантов не имело смысла при подготовке заявок по программам, уровень расходов по которым был вне контроля министерств.

      Бюджетное планирование, основанное на результативности включает следующие базовые принципы:

• готовились отчеты, ориентированные на население, от федеральных министерств о ходе реализации исполняемых ими программ и о достигнутых результатах;
• проводилось совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности о их выполнении;
• предполагалось усиление социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления; повышение качества услуг населению;
• требовалась формулировка целей в виде системы количественных и качественных показателей с планом достижения поставленных целей;
• проводилось предоставление конгрессменам объективной информации о произведенных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эффективности федеральных программ;
• составлялся ежегодный отчет о результатах деятельности в который включены данные сравнения достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными;
• мероприятия по достижению целей, которых не удалось достичь, либо объяснения, почему эти цели недостижимы; основные выводы по оценке результатов исполнения программ за отчетный год.

      Бюджетное планирование, основанное на методе начисления является инструментом для поддержки  управления, основанного на показателях  результативности, так как в некоторых случаях оно более четко связывает общую стоимость ресурсов, используемых для достижения некоторого результата. Этот метод выявляет все стоимости событий и операций в тот момент, когда их влияние становится вероятным и измеримым.