Внешний и внутренний государственный долг

Яркий пример указанного недостатка действующей системы  управления долгом - наличие "пиков" в графике платежей по внешнему долгу  России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 годы. Более того, нередко платежи в  пределах одного финансового года концентрируются  в пределах двух-трех месяцев, что  существенно затрудняет процесс  управления денежной наличностью и  кассовое исполнение федерального бюджета.

6) Координация  долговой политики государства  с политикой в области управления  золотовалютными резервами н процентной политикой Банка России.

Политика в  области управления государственным  долгом непосредственно влияет на денежно-кредитную  политику и, в частности, на курс рубля, денежную массу, уровень золотовалютных резервов. Одновременно, денежно-кредитная (в том числе процентная) политика Банка России оказывает непосредственное влияние на стоимость, состояние и рынок внутренних заимствований, а размер золотовалютных резервов на способность страны погашать и обслуживать внешний долг, что, в конечном счете, влияет на кредитный рейтинг России и стоимость внешних заимствований.

В настоящее время  упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и  денежно-кредитной политики Правительства  Российской Федерации и Банка  России на соответствующий год. При  этом механизм координации среднесрочной  бюджетной и долговой политики и  денежно-кредитной политики не определен.

С учетом изложенного, становится ясна необходимость четкого  формулирования сферы обязанностей, процедур и механизмов взаимодействия и координации бюджетной и  долговой политики, функций и сопряженной  с ними ответственности, а также  обмена информацией между государственными органами, вовлеченными в прогресс формирования бюджетной и денежно-кредитной  политики, а также в процесс  управления долгом.

В отсутствие указанного взаимодействия и координации возможности  реагирования системы управления государственным  долгом на изменение экономических  и финансовых условий, состояние  финансовых рынков, являются ограниченными, что увеличивает риски крупных  потерь и кризисов.

7) Открытая, регулярная  и адекватная отчетность о  государственном долге.

Имеющаяся система  отчетности о государственном долге  отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков - потенциальных инвесторов, с точки зрения объема доступной  для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом.

Между тем прозрачность режима принятия решений, распределения  полномочий, четкость правил и процедур осуществления операций по управлению государственным долгом способствует укреплению доверия кредиторов и  инвесторов к долговым обязательства. государства, что, в свою очередь, повышает эффективность проводимых операций по управлению государственными долговыми обязательствами и в долгосрочной перспективе может привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга. В этой связи представляется целесообразным внедрение в практику работы регулярного (ежеквартального, ежегодного) опубликования информации, касающейся основных аспектов сферы управления государственным долгом (целей и инструментов текущей долговой политики, основных характеристик портфеля государственных обязательств, результатов аудиторской проверки деятельности в области управления государственным долгом, программ предполагаемых заимствований, стратегии государственных мер по формированию эффективного рынка государственных ценных бумаг и др.). При этом имеется в виду, что механизмы, обеспечивающие конфиденциальность оперативной информации о заимствованиях и государственном долге, должны быть сохранены и развиты.

8) Система учета  и регистрации субфедеральных, региональных  и муниципальных заимствований,  а также анализа заимствований  негосударственного сектора экономики.

Субфедеральные, региональные и муниципальные заимствования  представляют собой также один из факторов риска устойчивости государственных  финансов и оказывают непосредственное влияние на государственную политику в области управления долгом. Отсутствие четкой политики в отношении этих заимствований, а также механизмов их регулирования усугубило долговой кризис Российской Федерации в 1998 году.

Несмотря на установленные  в настоящее время законодательные  ограничения на новые заимствования  субъектами Федерации и муниципалитетами, система контроля за соблюдением этих ограничений недостаточно эффективна. Кроме того, действующая система управления государственным долгом не имеет эффективных инструментов и механизмов влияния на заимствования на корпоративном уровне, в том числе предприятий государственного сектора экономики. Таким образом, риски, связанные с негосударственными заимствованиями, остаются одним из уязвимых элементов - системы управления государственным долгом.

9) Единый орган,  уполномоченный осуществлять заимствования  от имени Правительства.

Действующее законодательство не закрепляет функции учета, оперативного управления долгом и осуществления  заимствований за одним уполномоченным органом Правительства, что предполагает возможность осуществления заимствований  другими органами исполнительной государственной  власти от имени Правительства. В  прошлом указанная практика привела  к значительному росту долга  бывшего СССР и Российской Федерации  за счет предоставления федеральными органами государственной власти гарантий и осуществления заимствований  от имени Правительства, а также  возможность осуществления заимствований  государственными унитарными предприятиям ли, входящими в государственный  сектор экономики.

Упомянутые выше проблемы и недостатки действующей  системы управления государственным  долгом обуславливают необходимость  реформирования системы управления государственным долгом с целью - создания единой эффективной и  интегрированной системы, а также  пересмотра принципов ее функционирования с учетом мирового опыта и особенностей текущего положения страны. [4]

 Пути  повышения эффективности управления  государственным долгом

В связи с отсутствием  или незавершенностью формирования многих элементов системы управления государственным долгом Российской Федерации, ее реформирование займет примерно 2-3 года.

В этой связи  было бы целесообразно реализовать  настоящую концепцию в несколько  этапов, последовательно решая поставленные задачи путем проведения основных мероприятий.

При определении  организационно-правовой базы управления государственным долгом необходимо соблюдение следующих ключевых требований:

четкое определение  организационной структуры;

наличие координации  и обмена информацией между всеми  участниками процесса;

четкое определение  круга полномочий соответствующих  участников процесса.

На первом этапе  реализации данной Концепции предполагается осуществить следующие мероприятия:

Совершенствование текущей системы управления государственным  долгом и финансовыми активами

Управление государственным  долгом и финансовыми активами должно базироваться на наличии всеобъемлющей  базы данных о государственном долге  и активах, связанных с долговыми  операциями, анализе рисков, связанных  со структурой государственного долга  и активов, прогнозе платежей по погашению  и обслуживанию долга, текущих и  прогнозируемых денежных потоков, текущей  бюджетной ситуации и ее прогнозе на ближайшую перспективу, анализе  ситуации на финансовых рынках.

Реализация политики по совершенствованию управления государственным  долгом предполагает:

внесение изменений  в законодательные и нормативные  акты, позволяющие осуществлять активное управление государственным долгом в оперативном режиме (операции на рынке с государственными долговыми  обязательствами, долговые свопы, обмен  долговых обязательств и др.);

создание механизмов и процедур координации деятельности подразделений, осуществляющих в Минфине  России управление различными категориями  государственного долга;

создание договорно-правовой базы для осуществления операций по управлению государственным долгом;

разграничение функции  по ведению переговоров, принятию решений  в отношении заимствований и  управления долгом от функции по мониторингу, анализу и учету внешнего долга;

сосредоточение  функций в области внешних  заимствований, управления государственным  долгом, взаимоотношений с международными финансовыми организациями, иностранными кредиторами и институциональными инвесторами в Министерстве финансов Российской Федерации; - согласование методологии и механизмов учета  государственных внешних и внутренних долговых обязательств, внедрение единой автоматизированной Книги государственного долга, а также автоматизация учета государственных долговых обязательств и учета исполнения федерального бюджета по данным обязательствам;

разработка и  совершенствование процедур учета  операций по управлению государственным  долгом;

разработка единых процедур оценки эффективности заимствований, а также методологии и процедур анализа портфеля долговых обязательств;

установление  механизмов и процедур взаимодействия в области кассового исполнения федерального бюджета и управления государственным долгом;

разработка процедур и механизмов взаимодействия Минфина  России и Банка России в области  взаимоотношений с международными рейтинговыми агентствами и институциональными инвесторами;

разработка процедур и механизмов взаимодействия с международными финансовыми организациями;

создание правовых основ управления государственным  долгом;

разработка и  внесение в установленном порядке  для принятия Федеральным Собранием  проекта закона о государственном  долге.

Указанный законопроект должен включать:

определение государственного внутреннего и внешнего долга, структуры  и форм долговых инструментов;

полномочия исполнительной и законодательной власти в области  заимствований и управления государственным  долгом и активами, связанными с  долговыми операциями;

основные принципы управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми  операциями;

порядок принятия решений в области управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;

процедуры, нормы  и правила по управлению государственным  долгом и активами, связанными с  долговыми операциями;

порядок взаимодействия министерств и ведомств по вопросам взаимоотношений с иностранными инвесторами, международными финансовыми  организациями, международными рейтинговыми агентствами;

процедуры и порядок  надзора и аудита в области  управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми  операциями.

изменения в действующее  законодательство Российской Федерации (Бюджетный кодекс Российской Федерации, другие нормативные акты), позволяющие  обеспечить:

1) правовые основы  по оперативному управлению государственным  долгом и активами, связанными  с долговыми операциями,

2) правовые основы  в области методологии учета  государственных обязательств и  активов, связанных с долговыми  операциями,

3) правовые основы  контроля за долговыми обязательствами субъектов Федерации.

упорядочение  и кодификация действующих законов  и иных нормативно-правовых актов  в области управления государственным  долгом;

разработка новых  и внесение изменений в действующие  ведомственные нормативные документы, регламентирующие:

1) полномочия  структурных подразделений,

2) процедуру и  порядок совершения операций,

3) полномочия  должностных лиц.

Создание системы  взаимодействия политики в области  управления государственным долгом с финансовой и денежно-кредитной  политикой. Согласование долговой политики с финансовой (бюджетной) политикой  должно осуществляться как на стадии разработки и утверждения закона о бюджете на очередной финансовый год, так и в ходе его исполнения. При этом разработке бюджета и  среднесрочной бюджетной политики должен предшествовать анализ долговой ситуации, а также определение  стратегии и политики в области  управления долгом.

Взаимодействие  долговой политики с денежно-кредитной  политикой должно осуществляться по следующим направлениям:

согласование  между Минфином России и Банком России политики в области регулирования  денежной массы, процентной политики Банка  России с политикой в области  внутренних и внешних заимствований,

согласование  политики в области регулирования  золотовалютных резервов и политики в области погашения и обслуживания внешнего долга.

Указанная работа Минфина России и Банка России могла бы осуществляться путем организации  более тесного взаимодействия и  координации на уровне разработки программ в области денежно-кредитной политики и процентной политики Банка России, а также политики в области  управления государственным долгом. Кроме того, упомянутое взаимодействие могло бы также осуществляться путем  согласования действий на рынках (исключение несогласованных операций на одних  рыночных сегментах), согласования механизма  обмена информацией, единой методологии  оценки долга и дальнейшей разработкой  таких механизмов. Принципы и механизмы  такого взаимодействия должны быть закреплены в законодательстве о государственном  долге Российской Федерации.

Создание системы  учета государственного долга. Данная система должна предусматривать:

единую методологию  учета, включая учет долговых обязательств;

интегрированную автоматизированную базу данных на основе системы аналитического и синтетического учета обязательств по каждому соглашению, выверки расчетов по обслуживанию и  погашению долга, расчета и прогноза платежей по погашению и обслуживанию долга;