Внешний и внутренний государственный долг

·  значительно увеличились ликвидность рынка и ежедневный оборот по государственным облигациям.

На 3 апреля 2006 года объем внутреннего  долга, выраженного в государственных  бумагах, составил 880 572,443 млн. руб., тогда  как по состоянию на 1 января 2005 года он составлял 756820,0 млн. рублей. Таким  образом, увеличение государственного внутреннего долга за этот период составило 14,5 % или 123752,443 млн. руб.

За прошедший год доли облигаций  нерыночного займа, краткосрочных  облигаций и ОФЗ с переменным купонным доходом отсутствовали  на рынке внутреннего долга, при  этом на 9 процентных пунктов (п.п.) увеличился удельный вес ОФЗ с постоянным купонным доходом, а доля ОФЗ с  фиксированным купонным доходом  снизилась на 8 п.п. Соответственно прирост  удельного веса ОФЗ с амортизацией долга составил 1 п.п. Увеличение внутреннего  долга, наблюдающееся на протяжении последних лет, происходит в основном за счет прироста объема задолженности  выраженной ОФЗ-АД, которая является, можно сказать, единственным инструментом на рынке, обладающим хорошей ликвидностью.

Благоприятная внешнеэкономическая  конъюнктура способствовала снижению объема долга в виде ГКО, поскольку  необходимость финансирования временных  кассовых разрывов практически отсутствует. Соответственное снижение объема долга  произошло и в виде ОФЗ-ПК, так  как расчет переменной купонной ставки привязан к доходности ГКО.

В структуре погашения долга  относительно ровная кривая складывается после 2022 года. ( Рис. 6) Часть, относящаяся  к 2020-2030 гг., - это портфель ЦБ, который  переоформили в ОФЗ. Минфин практически  не допускаем платежных пиков и считает, что до 2010г. объем погашения не превысит 100-110 млрд. руб. В условиях такого исполнения бюджета  годовое погашение значительно меньше месячного поступления дохода в федеральный бюджет. Это позволяет говорить практически об отсутствии кредитных рисков. Рассмотрим подробнее стратегию правительства  в сфере внутреннего долга. В апреле 2005г. Правительство РФ рассмотрело долговую стратегию на 2006-2008 гг., госдолг РФ и совокупный государственный долг должен уменьшаться по отношению к ВВП, при этом доля государственного внутреннего долга должна расти. Следующая позиция - развитие национального рынка государственных ценных бумаг и сохранение консервативной политики в области государственных заимствований, позволяющей не только привлекать средства на рынке, но и использовать ресурсы стабфонда для погашения текущего внешнего долга. Меняется структура долга. Правительство постепенно приближаемся цели: привести соотношение внутреннего и внешнего долга к значениям 50/50. На сегодняшний день - 20/80, а к концу 2008г. достигнет 43/57.

Прогнозируется достаточно существенный рост объема долга, выраженного в  государственных ценных бумагах. Объем  долга равен 880,6 млрд. руб., а к  концу 2008г. рублевый долг выраженный в гособлигациях составит примерно 1,5 трлн. руб. Для нужд пенсионной системы начинается выпуск государственных сберегательных облигаций. К 2008г. около 300 млрд. руб. будет приходиться на рынок государственных сберегательных облигаций и около 1250 млрд. руб. - на рынок облигаций федерального займа.[33]

Предполагаемую политику правительства по замещению внешнего долга внутренними заимствованиями нельзя признать целесообразной в данный момент, так как она совершенно оторвана от российской действительности и не связана с существующими реалиями. Это объясняется тем, что:

1) Всегда есть опасность того, что с помощью внутреннего долга будет осуществляться финансирование бюджета.

2) Для проведения эффективной политики внутреннего заимствования должны быть сформулированы жесткие ограничения по использованию привлеченных средств. Эти вопросы регулируются в соответствии с внутренним законодательством страны (государство действует по своему усмотрению). Но данные вопросы должны регулироваться в соответствии с международным законодательством.

3)   Существует целый ряд механизмов, с помощью которых рост госдолга оказывает влияние на уровень инфляции.

Курс на внутренние заимствования  сегодня сомнителен и преждевременен.

В госполитике заимствований, в вопросе формирования предпочтения внешним или внутренним заимствованиям, единственным критерием должна быть стоимость заимствований. Всегда нужно исходить из экономической целесообразности. Если заимствования на внешнем рынке дешевле и условия выгодней (в 2002г.), то нужно занимать извне. Для эффективного проведения политики заимствований необходимо создание цивилизованного рынка капиталов в стране и проведение реформирования банковской системы.

Принимая решения в области  управления госдолгом, правительство  фактически демонстрирует свое бессилие в налоговом реформировании, делая  акцент на масштабном расширении внутренних заимствований. Государству проще  изъять средства из экономики, лишив  хозяйствующие субъекты возможности  для развития, чем, проводя налоговую  либерализацию, построить эффективную  и стимулирующую налоговую систему, когда, развиваясь, предприятия будут  сами перечислять необходимые для  бюджета налоги.

При инвестировании пенсионных средств в госбумаги пенсионные резервы необходимо вкладывать лишь в ценные бумаги иностранных эмитентов (в госбумаги и крупные иностранные банки на долгосрочные сберегательные счета), которые обладают высокой степенью надежности. Вложения же в российские госбумаги не должны превышать 5-10% от суммы инвестиционного портфеля. В противном случае, гарантировать получение будущими пенсионерами своих средств нельзя. Вложение пенсионных накоплений – это консервативные инвестиции: минимальный риск при высокой степени надежности ценных бумаг. Вложения в ценные бумаги иностранных эмитентов ограничиваются 20%, а в российские государственные ценные бумаги – никак не ограничиваются, что представляется рискованным. Действия правительства в области управления пенсионными средствами более чем сомнительны. В таких условиях, рассчитывать на успешное внедрение новой пенсионной системы, равно как на сохранность пенсионных средств,

Глава III Проблемы управления государственным внутренним и внешним долгом

Недостатки существующей системы управления государственным  долгом Российской Федерации

Одними из наиболее существенных недостатков формирующейся  в России системы управления государственным  долгом является то, что упомянутая система:

1. недостаточно  обеспечивает осуществление централизованной  и долгосрочной политики в  области управления государственным  долгом и государственных заимствований;

2. не полностью  обеспечивает предупреждение возможных  финансовых и долговых кризисов, а также принятие оперативных  мер по их преодолению;

3. носит фрагментарный  и в ряде случаев противоречивый  характер. В действующей системе  управления долгом отсутствует:

1) четкое законодательное  закрепление разделения компетенции  между ветвями государственной  власти в области управления  государственным долгом.

В настоящее время  законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы управления государственным  долгом, содержит ряд существенных противоречий. С одной стороны, в  Бюджетном кодексе Российской Федерации  и федеральном конституционном  законе "О Правительстве Российской Федерации" вопросы управления государственным  долгом, отнесены к компетенции Правительства  Российской Федерации. С другой стороны, законодательное утверждение программ внешних и внутренних заимствований с чрезмерной детализацией источников привлечения конкретных кредитов и направлений использования привлеченных средств препятствует выполнению Правительством Российской Федерации функций по управлению государственными заимствованиями, как с точки зрения стоимости и сроков заимствований, так и по комбинированию источников этих заимствований с целью сокращения расходов на обслуживание долга.

2) Законодательное  закрепление полномочий Правительства  Российской Федерации по проведению  полного спектра операций в  области управления государственным  долгом.

Законодательно  не определено само понятие "управление долгом" и, соответственно, пределы  полномочий Правительства Российской Федерации в сфере выполнения этой его функции.

В настоящее время  бюджетное законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований  и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная система  управления государственным долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению долга, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и пр.).

В этой связи  необходимо разработать нормативные  акты, детализирующие полномочия Правительства  Российской Федерации и федеральных  органов исполнительной власти по проведению вышеуказанных операций.

3) Детализированный  учет долговых обязательств.

В настоящее время  учет долговых обязательств в значительной степени разобижен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует. Учет государственных  долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России - внутренний долг, Внешэкономбанк СССР - внешний  долг в части облигационных займов и долга официальных кредиторов и других категорий долга), а также  различными департаментами Министерства финансов Российской Федерации.

Методология учета  долговых обязательств в значительной степени отличается в зависимости  от органа и подразделения Минфина  России, осуществляющего учет.

Кроме того, методология  учета в ряде случаев отличается не только по категория. долга, но и по видам долговых обязательств, что еще больше затрудняет определение точного размера долга и перспективное планирование бюджета в части обслуживания и погашения государственного долга и привлечения заимствований. Отсутствие единой методологии учета государственного долга, а также единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств ухудшает возможности по формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, а также бюджетной политики в целом.

4) Единая система  анализа и оценки рисков, связанных  со структурой государственного  долга.

В настоящее время  размеры погашения и обслуживания долга в значительной степени  зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга.

В связи с тем, что учет доходов федерального бюджета  осуществляется в рублях, а платежи  по внешнему долгу производятся в  иностранной валюте, государство  несет значительные риски в форме  возможного резкого изменения валютного  курса рубля.

Одновременна  рост валютного курса рубля приводит к ситуации, когда внутренние заимствования  будут менее выгодными для  бюджета, чем внешние заимствования  на аналогичные сроки с учетом фактора валютного риска (и наоборот, в случае падения валютного курса рубля).

Кроме того, часть  заимствований, составляющих государственный  долг Российской Федерации, имеет плавающие  процентные ставки, что приводит к  возникновению риска увеличения бюджетных расходов на обслуживание долга в связи с колебаниями  процентных ставок на международных  рынках.

Таким образом, развитие системы анализа рисков, связанных  с управлением государственным  долгом и осуществлением заимствований  является основополагающим элементом  системы активного управления государственным  долгом и осуществления экономически и финансово обоснованной политики в области управления долгом.

5) Система и  механизмы планирования в области  управления государственным долгом.

Несмотря на появление  отдельных элементов планирования долговой политики в последние годы, следует признать, что в настоящее  время не сложилось целостной  системы планирования государственных  заимствований и механизма определения  политики в области управления государственным  долгом.

Прогресс долгового  планирования в значительной степени  зависит от развития механизмов и  методологии макроэкономического  и бюджетного планирования, а также  методологии учета в секторе  государственного финансирования.

В этой связи  долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов.

Вместе с тем, процесс долгового планирования является в значительной степени  самостоятельным процессом, поскольку  определяет долговую политику, как в случае благоприятной бюджетной ситуации, так и в случае ее ухудшения.

Существенное, значение имеет и то обстоятельство, что  программы государственных заимствований  разрабатываются и утверждаются только на предстоящие 12 месяцев, в  отличие от международной практики, для которой характерны разработка и принятие, как правило, среднесрочных (на 3-5 лет) заемных программ и программ в области управления государственным  долгом.

Однако, обеспечение  эффективности среднесрочных программ государственных заимствований  возможно при наличии утвержденных программ социально-экономического развития страны на соответствующий период.

В частности, следствием отсутствия четкой взаимосвязи между  заемной политикой и политикой  в области погашения и обслуживания накопленного долга стал тот факт, что в прогрессе реализации, политики. государственных заимствований, направленной на решение текущих социальных и экономических задач, не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате, в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых "пиков" платежей по погашению и обслуживанию государственного долга.