Внешний и внутренний государственный долг

В целях увеличения сроков заимствования и уменьшения процентных ставок в июне 1995 г. в обращение  были введены облигации федерального займа (ОФЗ). Технология размещения, обращения  и погашения этих бумаг полностью  совпадает с технологией выпуска  ГКО, поэтому недостаток, присущий учету  расходов по обслуживанию последних, в  полной мере относится и к данному  виду ценных бумаг. В соответствующей  статье бюджета отражаются только сальдированные финансовые результаты: выручка от размещения ГКО - погашение ГКО + выручка  от размещения ОФЗ - погашение ОФЗ - обслуживание ОФЗ. Игнорирование экономической  сущности происходящих процессов приводит к значительному искажению бюджетных  показателей. 
 
    Проблемы и противоречия

Остановлюсья на основных противоречиях и проблемах, с которыми сталкивается сегодня система государственных заимствований. Начать следует с особенностей, связанных с нынешним состоянием государственного внутреннего долга. 1. Дефицитный бюджет приводит к ускоренному росту государственного внутреннего долга: в течение 1996 г. - в два раза (с 190 трлн. до 380 трлн. руб. ), в течение 1997 г. - в 1, 8 раза ( до 690 трлн. руб. ). При сохранении таких темпов роста к 2000 г. объем государственного внутреннего долга будет сопоставим с величиной ВВП.

2. На государственный  долг списывается все текущее  бюджетное недофинансирование за  последние шесть лет, приобретающее  суррогатные формы. Это задолженность  предприятиям АПК, организациям, осуществляющим северный завоз,  переоформленная в казначейские  векселя, облигационный заем для  погашения товарных обязательств  и задолженности перед Центральным  банком РФ, Пенсионным фондом  и пр. Объем обязательств по ГКО-ОФЗ на 1 января 1998 г. не превысит две трети всего объема внутреннего долга.

3. Центральный банк и  Минфин РФ сконцентрировали свои  усилия на узком "облигационном"  сегменте финансового рынка. Управление  долгом свелось к планированию  объемов и периода обращения  очередного выпуска ГКО-ОФЗ. 4. Отсутствует  средне- и долгосрочное планирование, в том числе при подготовке  проекта федерального бюджета,  состава и объема государственного  долга, а также графиков его  погашения. Без подобного прогноза, хотя бы на двух - трехгодичный  период, невозможно проводить перспективный  анализ ситуации. 5. Рынок российских  государственных ценных бумаг  станет цивилизованным только  при увеличении числа инструментов  и доли долгосрочных бумаг  (со сроками обращения 5-30 лет), что произойдет не ранее, чем  через два-три года. Управление  государственными пассивами на  первом этапе требует обеспечения  единообразного подхода к отражению  в бюджете операций с долговыми  обязательствами государства.

6. Понятия внутреннего  и внешнего долга постепенно  смыкаются. Этот процесс ускоряется  при использовании такой формы  заимствования, как выпуск ценных  бумаг, в том числе номинированных  в валюте. С одной стороны, наблюдается  массовый приток средств нерезидентов  на рынок ГКО-ОФЗ (инструмента  внутренних заимствований), с другой - происходит смешение понятий  - "внутренний валютный долг", существующий в форме "вэбовок". С допуском нерезидентов на рынок ГКО-ОФЗ изменились основные агрегаты платежного баланса РФ, в частности, по оценкам Центрального банка РФ, сальдо по счету текущих операций уменьшилось в 1996 г. на 7 млрд. долл. по сравнению с предыдущим годом. Сегодня Центральный банк фактически вынужден брать на себя не свойственные ему функции гаранта по сделкам нерезидентов с ГКО. Такие дополнительные риски не способствуют решению главной задачи, возложенной на ЦБР, - поддержания устойчивости российской денежно-кредитной системы. Присоединение Российской Федерации к статье 8 Устава МВФ и переход к конвертируемости рубля по текущим операциям ускорят процесс "срастания" двух видов государственного долга. С выпуском еврооблигаций и их размещением среди как нерезидентов, так и резидентов совершенно иной характер приобретает задача маневрирования рублевыми и валютными пассивами. Рассмотрю основные проблемы, связанные с нынешним состоянием государственного внешнего долга.

1. Принципиально разные  правовые и экономические подходы  практикуются в отношении внешнего  долга бывшего СССР, принятого  на себя Российской Федерацией, и вновь возникающего долга  Российской Федерации. Если правовой  режим первого задан спецификой  заключенных международных договоров, то использование особых экономических подходов и порядка отражения второго в бюджетной отчетности вряд ли оправданно.

2. Серьезная проблема, связанная  с долгом бывшего СССР, обусловлена  той ролью, которую исторически  играл Внешэкономбанк в расчетах  с иностранными кредиторами. Как показали проверки, проведенные Счетной палатой РФ, Внешэкономбанк - агент правительства Российской Федерации по обслуживанию внешнего долга и управлению долговыми активами бывшего СССР и агент правительства по обслуживанию внутреннего валютного займа РФ в течение 1992-1996 гг. до сих пор функционирует вне пределов правового поля и крайне посредственно справляется с возложенными на него функциями. Статус Внешэкономбанка можно привести в соответствие со сложностью и значимостью решаемых им задач только путем внесения изменений в федеральное законодательство.

3. Операции правительства  по размещению еврооблигаций,  а также реализуемые Центральным  банком РФ механизмы допуска  нерезидентов на рынок внешних  заимствований (ГКО-ОФЗ) еще не  получили должной экономической  и правовой оценки. Влияние данных  кредитных потоков на платежный  баланс России остается не  изученным.

Необходимо отметить, что  информация о мероприятиях, проводимых правительством и его агентами по урегулированию вопросов, связанных  с российскими внешними долгами  и активами, необоснованно закрывается  и практически недоступна даже для  аудиторов Счетной палаты РФ. Это  крайне затрудняет финансовый мониторинг, усложняет контроль за подобными операциями, стимулирует злоупотребления. Приложения 
 
1.2 Анализ динамики и структуры внутреннего госдолга РФ

Рынок внутреннего долга не может  считаться уникальным явлением в  мировой практике – почти все  страны мира выпускают государственные  ценные бумаги. Учреждение российского  рынка внутреннего долга было призвано ликвидировать практику прямого (эмиссионного) кредитования ЦБ РФ. Решалась задача создания значительного по размерам рынка государственных ценных бумаг, который характеризовался бы высокой  ликвидностью и низкими рисками  федеральных облигаций. Развитие российского  рынка внутреннего долга было непосредственно связано с эволюцией  национальной финансовой сферы, действиями денежных властей, как в области  макроэкономической политики, так и  в проведении чисто рыночных преобразований. В результате структура совокупного  денежного предложения стала  менее ликвидной, снизились темпы инфляции, прочие сегменты национального рынка интенсивно развивались. [30]

Структура современного внутреннего  долга РФ состоит:

·  Государственных бескупонных краткосрочных облигаций     (ГКО);

·  Облигаций федерального займа с переменным купоном (ОФЗ-ПК), с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД), с фиксированным купоном (ОФЗ-ФК) и  с амортизацией долга (ОФЗ-АД).  

ГКО эмитируются с мая 1993г. Гарантом функционирования ГКО выступает  ЦБ России, который обеспечивает размещение, сбережение и погашение облигаций. Покупателями могут выступать юридические  и физические лица. Эмиссия ГКО  осуществляется в форме отдельных  выпусков на срок 3, 6, 9 и 12 месяцев. Облигации  существуют в виде записи на счетах.

До августа 1998г. государство ни разу не нарушило сроков погашения  по ГКО и обязательств по выплате  процентов. После внутреннего дефолта (17 августа 1998г.) расчеты с держателями  ГКО были приостановлены.

Впоследствии была проведена реструктуризация этой задолженности путем проведения новации. Работы по реструктуризации ГКО  регулировались Распоряжениями Правительства  РФ от 12.12.98 № 1787-р «О новации по государственным  ценным бумагам» и от 20.11.99 № 1904-р.

Согласно Распоряжению Правительства  № 1787-р держатели ГКО и ОФЗ  со сроками погашения до 31.12.1999 г., были разделены на 3 категории. Держатели 1 категории, к которой были отнесены почти все юридические лица-резиденты и держатели ГКО-ОФЗ, которым федеральными органами исполнительной власти устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги (негосударственные пенсионные фонды), получили 30% от дисконтированной номинальной стоимости облигаций денежными средствами, 50% - новыми ОФЗ-ПД, по которым доходы выплачиваются два раза в месяц; 20% - ОФЗ-ПД бездоходными. Держатели  2 категории, к которым были отнесены физические лица, получили возможность выбора между применением к ним тех же правил, что и к держателям 1 категории, и выплатой всей дисконтированной номинальной стоимости облигации в полной сумме. Держатели 3 категории, представленной нерезидентами, как физическими, так и юридическими лицами, 10% задолженности получили деньгами, 20% - в виде бескупонных бездоходных бумаг, 70% - купонные облигации ОФЗ-ПД с погашением через 4-5 лет. Даже в рублевой форме новые обязательства перед нерезидентами фактически имеют характер внешнего долга, достигнута договоренность о порядке перевода кредиторами получаемых в результате реструктуризации средств за границу.

Новация по государственным ценным бумагам, «замороженным» решениями  от 17 августа 1998 года, была завершена  на 1 июля 2000 года. На новацию согласились  все инвесторы (99,9%).

Облигации федерального займа (ОФЗ) –  среднесрочные купонные облигации. ОФЗ с переменным купоном были выпущены в обращение 14 июня 1996г. в  соответствии с Генеральными условиями  выпуска и обращения облигаций  федерального займа, утвержденными  Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995г. № 458. Эмитентом их является Минфин России. Эмиссия ОФЗ с переменным купоном осуществляется в форме  отдельных выпусков, условия каждого  выпуска утверждаются Минфином РФ.

Срок обращения ОФЗ устанавливался от 1 до 5 лет. Размещались эти бумаги в 1995-1998 гг. через аукционы, вторичные  торги велись на бирже. Доход по ОФЗ  зависел от доходности по ГКО и  устанавливался в виде процента от номинала. Накопленный купонный доход  рассчитывался пропорционально  числу дней от даты предшествующей выплаты до даты продажи ОФЗ.

 
В 1999г. Минфин РФ начал выпуск облигаций  федерального займа с фиксированным  купонным доходом в процентах  от номинала ( 1000 рублей).

В 2002 году Минфин разместил ОФЗ с амортизацией долга (ОФЗ-АД) на 6,67 млрд. руб. по номиналу со сроком обращения 9,5 лет по доходности 12,94% годовых. ОФЗ-АД - это облигации федерального займа с амортизацией долга, погашение основной суммы по которым происходит не единовременно, а частями (погашение купонов). Размещение на рынке бумаг с длительным сроком обращения по доходности менее 13% годовых является достижением Минфина. Доходность по этим бумагам станет теперь ориентиром доходности долгосрочных финансовых инструментов на российском рынке. Основное увеличение внутреннего долга произошло в период 1993-98гг., когда бурно рос рынок государственных ценных бумаг, выпускаемых для покрытия дефицита бюджета. Тогда же задолженность различных кредиторов перед Банком России (в том числе возникших до распада СССР) принималась на внутренний госдолг. Последовавшее за кризисом 1998г. некоторое снижение в росте государственных заимствований сменилось их активным ростом начиная с 2003г. (рис. 3). Внутренний долг за последние 6 лет увеличился на 62,3% или на 321,3 млрд.. руб. и к 2005 году достиг почти 27% в общей структуре долга.

Можно выделить пять этапов развития российского рынка внутреннего  долга. 1 этап  связан с переходом российских денежных властей от прямого финансирования ЦБ РФ дефицита федерального бюджета к созданию рынка федеральных облигаций. Этап 2 обусловлен возникновением ресурсных ограничений для дальнейшего развития рынка внутреннего долга и его открытием для внешних инвесторов. 3 этап  определяется системным финансовым кризисом, 4 этап - характеризуется постепенным преодолением. 5 - представляет современное развитие рынка внутреннего долга.

На рынке государственных ценных бумаг за последние годы произошли  позитивные изменения: проведена новация  по государственным ценным бумагам, восстановлено доверие участников рынка, отлажена инфраструктура и нормативное  регулирование рынка государственных  ценных бумаг. Благодаря эффективной  долговой и макроэкономической политике удалось полностью восстановить доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, что привело к  значительному увеличению ликвидности  рынка и объемов размещаемых  на нем финансовых инструментов. Значительно  улучшились качественные характеристики рынка:

·  снижен уровень доходности по государственным облигациям;

·  стратегия формирования портфеля государственных внутренних обязательств, основанная на предложении разнообразных финансовых инструментов, была положительно воспринята инвесторами;