Валютный контроль в системе валютного регулирования

2. Субъекты валютного контроля по законодательству РФ

В ст. 11 Закона о валютном регулировании проводится различие между двумя видами субъектов: органами и агентами валютного контроля.

По смыслу ст. 11, органы валютного контроля – это органы государственного управления, наделенные компетенцией в сфере валютного контроля. В числе таковых Законом прямо названы Правительством РФ и Центральный банк РФ. К агентам валютного контроля указанной статьей относятся «Организации, которые в соответствии с законодательными актами РФ могут осуществлять функции валютного контроля». Агентами в соответствии с Законом считаются уполномоченные банки, т.е. банки, имеющие лицензию БР на совершение банковских операций с иностранной валютой.

Тем самым можно провести границу между органами валютного  контроля как государственными органами и агентами контроля как негосударственными организациями, на которые Законом  возложены контрольные функции.

Подобный вывод подтверждается и распределением полномочий между  органами и агентами.

Органы валютного контроля вправе (ст. 12,14 Закона о валютном регулировании):

• издавать нормативные акты в размерах своей компетенции;
• контролировать валютные операции, проводить проверки;
• определять порядок и формы учета валютных операций;
• налагать взыскания за нарушение валютного законодательства.

Круг полномочий агентов  валютного контроля не так значителен и практически исчерпывается  правом проверять соблюдение валютного законодательства участниками валютных отношений: в своей деятельности агенты подотчетны органам валютного контроля. Статья 12 и 14 Закона агентам не предоставлено каких–либо юрисдикционных прав. Все это, на наш взгляд, свидетельствует о том, что возложение функций агентов валютного контроля изначально предполагалось исключительно на негосударственные организации, а именно, на коммерческие банки, совершающие операции с валютой по поручению своих клиентов и в силу этого располагающие объективной возможность осуществлять за законностью действия клиентов.

Однако необходимо констатировать, что в дальнейшем круг органов  и агентов валютного контроля был расширен, что привело к  размыванию границы между ними и, как следствие, к судебным спорам о полномочиях того или иного субъекта на осуществление контрольных действий [11, с. 17].

Прежде всего, следует  отметить, что предусмотренное Законом  разделение на органы и агентов валютного  контроля в полной мере прослеживается лишь в отношениях между Центральным банком РФ и уполномоченными банками. Участие этих субъектов в проведении валютного контроля прямо предусмотрено Законом о валютном регулировании. Полномочия банка России как органа валютного контроля конкретизируется в ст. 4 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 394–1 «О Центральном банке РФ». Взаимоотношения БР с уполномоченными банками – агентами валютного контроля, а также взаимоотношения последних с клиентами при осуществлении контрольных функций регулируются нормативными актами ЦБРФ, принимаемыми совместно с иными органами валютного контроля. В качестве примера приведем Инструкцию ЦБРФ и Государственного таможенного комитета РФ от 13 октября 1999 г. № 86–И, 01–23/26541 «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в РФ выручки от экспорта товаров». В данной Инструкции подробно описаны права и обязанности банков по наблюдению за законностью экспортных платежей в иностранной и национальной валюте, установлено право банков взимать плату с клиентов за осуществление контрольных функций, а также урегулированы вопросы ответственности банка–агента за ненадлежащее исполнение своих функций.

Взаимоотношения банков–агентов с клиентами дополнительно регулироваться внутрибанковскими инструкциями по осуществлению валютного контроля.

К числу органов валютного контроля относится не только БРФ, но и другие государственные органы, не упомянутые в ст. 11 Закона о валютном регулировании. В настоящее время это – Государственный таможенный комитет РФ.

Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, недавно также выступавшая органом валютного контроля, упразднена, а ее функции выполняет Министерство финансов РФ совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ.

Что касается ГТК России, то его полномочия в данной сфере  подтверждаются прямым указанием ст. 198 Таможенного кодекса РФ. Федеральная служба России по валютному контролю представляла собой орган, которому Правительство РФ фактически были переданы полномочия на осуществление валютного контроля. Эта служба была создана на основе Указа Президента РФ от 30 сентября 1992 г. №1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти». Передача ее функций Минфину России означает, что данное министерство будет реализовывать полномочия Правительства РФ в области валютного контроля.

Круг агентов валютного  контроля расширялся за счет наделения  соответствующими функциями государственных  органов, что в принципе противоречит смыслу Закона о валютном регулировании.

Так, Постановлением Правительства  РФ от 6 марта 1993 г. №205 «Об усилении валютного контроля и о развитии валютного рынка» право проверять соблюдение валютного законодательства в 1 квартале 1993 г. было Государственной налоговой службы РФ. Еще раньше Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 629 «О частичном применении порядка обязательной продажи части валютной выручки и взимания экспортных пошлин» Госналогслужба России была наделена ограниченной компетенцией по проверке выполнения предприятиями требований о репатриации экспортной выручки и по применению штрафа за нарушение этих требований. Масса неточностей, допущенных в названных нормативных актах, привела к возникновению судебных споров с налоговыми органами. Предметом разбирательства становились вопросы о статусе налоговой службы при валютных проверках, о компетенции налоговых органов, полномочиях нового органа, выделенного из структуры налоговой службы,– Федеральной службы налоговой полиции РФ [25, с. 67].

В итоге сложилась  устойчивая практика, в которой преобладало  расширительное толкование норм ст. 11 Закона о валютном регулировании и п. 8 Указа Президента РФ № 629. было признано, что право проводить проверки по любым направлениям валютного законодательства принадлежит и налоговым органам, и подразделениям Федеральной службы налоговой полиции РФ, однако право самостоятельного применения штрафных санкций имеет лишь налоговая служба.

Новая редакция Закона о  Государственной налоговой службе РФ, получившего наименование Закона РФ «О налоговых органах РФ», внесло некоторую ясность в вопрос о  статусе налоговых органов как участников валютного контроля. С одной стороны, осуществление валютного контроля включено ст. 6 Закона в число главных задач Министерства РФ по налогам и сборам и его территориальных органов. С другой стороны, налоговые органы не получили права выносить решения о привлечении лиц к ответственности за правонарушение иных, чем налоговые.

Это означает, что налоговые  органы и ФСНП России – агенты валютного  контроля. Всей полнотой прав органов  валютного контроля они не наделены. Пример налоговых органов является скорее исключением, лишь подтверждающим установленный законом подход, предусматривающий наличие двух типов субъектов валютного контроля: государственных органов валютного контроля и их агентов.

3. Объекты валютного контроля по законодательству РФ

Объектами валютного контроля выступают те юридические и физические лица, действие которых в валютной сфере являются предметом валютного контроля. Закон о валютном регулировании и валютном контроле в полном соответствии с общепринятой в мире практикой исходит из разделении подконтрольных лиц на резидентов и нерезидентов, права и обязанности которых в отношениях с контролирующими органами существенно различаются.

Рассмотрим правила  установления резидентства, предусмотренные  ст. 1 Закона о валютном регулировании  в отношении физических и юридических лиц.

Физическое лицо признается резидентом, если оно имеет «постоянное местожительство  в РФ», даже когда временно проживает  за пределами РФ. Соответственно к  нерезидентам относятся физические лица, имеющие «постоянное местожительство за пределами РФ», пусть даже и временно пребывающие на территории России. Тем самым делается попытка использовать экономический критерий (постоянное местожительство совпадает, как правило, с центром экономических интересов лица), однако отсутствие четкой границы между «постоянным» и «временным» пребыванием в России или за рубежом привело к тому, что на практике этот критерий заменяется критерием гражданства: российский гражданин «автоматически» признается резидентом, а иностранный гражданин или апатрид – нерезидентом [17, с. 108].

Между тем российскому законодательству известны случаи, когда экономическая  связь лица с территорией страны определяется достаточно четко. Так, п. 2 ст. 11 НК РФ относит к резидентам лиц, постоянно проживающих в  России не менее 183 дней в календарном году.

В итоге складывается ситуация, когда  в рамках единой отрасли финансового  права существует одновременно два  разных способа определения резидентства физических лиц, хотя никаких практических препятствий к их унификации не имеется.

Что касается юридических лиц, то резидентами  РФ признаются юридические лица, «созданные в соответствии с законодательством РФ, с местонахождением в РФ». Зарубежные филиалы и представительства юридических лиц – резидентов также отнесены Законом к резидентам, хотя, не обладая статусом юридического лица, такие подразделения не становятся и самостоятельными объектами валютного контроля.

В соответствии с Законом  о валютном регулировании резидентами  также являются дипломатические  и иные официальные представительства РФ, а также «предприятия и организации, не являющиеся Федерации и находящиеся в РФ. Упоминание последних является анахронизмом, поскольку действующим законодательством создание организации без статуса юридического лица не предусмотрено [30].

Нерезидентами в силу п. 6 ст. 1 Закона считаются юридические  лица, созданные по законодательству иностранных государств и находящиеся  за пределами России, а равно их филиалы и представительства  на российской территории. Также к  нерезидентам отнесены иностранные дипломатические и иные официальные представительства в России, а также не являющиеся юридическими лицами зарубежные предприятия и организации.

Таким образом, в качестве основы определения резидентства юридических  лиц и их обособленных подразделений в Законе использован формально  юридический критерий: создание по законодательству РФ или иностранного государства. Критерии нахождения за пределами или на территории России практически лишен самостоятельного значения.

Любая организация, создавая по российскому законодательству, будет считаться находящейся на территории России, а созданная по иностранному законодательству – расположенной за пределами России, поскольку Закону не известны критерии, позволяющие выделить организации, созданные в одном государстве, но фактически действующие в другом.

В Законе также не учитываются  финансовые взаимоотношения между  российскими и иностранными организациями. Так, если хозяйственное общество создано  по российскому законодательству, оно  будет считаться резидентом даже в том случае, если его владельцы – иностранные физические или юридические лица.

Все это позволяет  утверждать, что формально – юридический  критерий применительно к юридическим  лицам до настоящего времени является основным, и при определении резидентства организации решающее значение будет иметь ее регистрация в России по российскому законодательству.

Правила определения  резидентства в целях валютного  законодательства, действующие в  РФ, несколько отличаются от зарубежных. Так, во Франции действует следующий  подход: «Резидентами являются все физические лица, проживающие во Франции, и все французские или иностранные юридические лица по их предприятиям во Франции. Напротив, физические лица, проживающие за границей, в том числе французы, которые проживают там более 2 лет, и заграничные отделы французских или иностранных предприятий являются нерезидентами». Тем самым определяющим критерием выступает экономическая связь лица с территорией того или иного государства.

Следует отметить, что  на эффективность валютного контроля влияют правила определения нерезидентства в меньшей степени, чем на эффективность валютных ограничений. В ряде случаев контрольные полномочия органов и агентов валютного контроля по своему объему идентичны, идет ли речь о проверке деятельности резидента или нерезидента, а пределы реализации этих полномочий определяются территориальными пределами юрисдикции РФ, а не статусом подконтрольного субъекта. Так, ст. 13 и 15 Закона о валютном регулировании органам и агентам валютного контроля предоставлено право проводить проверки, истребовать документы и информацию об осуществлении валютных операций как у резидентов, так и у нерезидентов