Свободная экономическая зона

4.2. Свободные экономические зоны в России: современное состояние

Как было показано выше, основной отличительной чертой процесса создания СЭЗ в России является его политизированность в ущерб экономической сути, вопросы созда­ния зон решаются стихийно, при отсутствии четких критериев и достаточной норматив­но-правовой базы.

Если в самом начале (еще на этапе существования СССР) замысел создания зон исполь­зовался руководством союзных республик в качестве инструмента политического проти­водействия союзному центру, а в преддверии выборов российского президента раздача "зональных полномочий" была символом либерального отношения руководства РСФСР к регионам, то затем, с обретением Россией суверенитета, "выбивание" этих полномочий стало средством аналогичной борьбы, теперь уже - со стороны руководителей регионов по отношению к федеральным властям. И сегодня эта идея все еще остается средством политического давления регионов на правительство, хотя практические усилия по орга­низации зон все более смещаются на местный уровень.

В отношении вопроса о свободных зонах российское руководство до сих пор действова­ло весьма непоследовательно. Оно то, поддаваясь давлению регионов, щедро раздавало льготы, то отбирало их, обосновывая это общегосударственными интересами. В результа­те большинство СЭЗ, организованных в начале 90-х годов, фактически лишились сегодня основной части ранее предоставленных федеральных преференций. Решения о создании новых СЭЗ продолжают приниматься так же, как и ранее, т.е. чисто декларативно, без концептуального обеспечения и механизма реализации. В итоге остается нереализован­ной главная экономическая идея СЭЗ - стимулирование предпринимательской активно­сти через выборочную либерализацию инвестиционного климата.

Вместе с тем, исходя из мирового опыта, курс на организацию СЭЗ мог бы способство­вать решению ряда приоритетных для страны проблем в области стабилизации и подъема экономики, возрождения регионов, укрепления федерализма, развития внешнеэкономи­ческой деятельности и международных контактов. Однако отсутствие в РФ надежной правовой базы по созданию и функционированию СЭЗ, а у правительства - четкой кон­цепции о роли СЗЗ в российской экономике переходного периода не позволяет вопросу о свободных зонах находится в контексте важнейших направлений текущей политики. Устройство свободных зон должно регламентироваться четко сформулированным зако­ном, а не постоянно меняющимися решениями исполнительной власти. Без базового федерального закона о СЭЗ реализация любых принимаемых по вопросу о зонах право­вых решений (будь то президентские указы, постановления правительства или даже парламентские акты) будет неизбежно упираться в приоритетность более общих норм регулирования хозяйственной деятельности, установленных специальными разделами фе­дерального законодательства (что и подтвердила российская практика). Принятие же та­кого закона позволило бы упорядочить многочисленные нормативно-правовые акты, принятые по вопросу о СЭЗ, открыв таким образом новый специальный раздел в феде­ральном законодательстве - раздел о СЭЗ, а также внести в другие специальные разделы законодательства (налоговый, таможенный, валютный, банковский и т.д.). те дополнения и изъятия, без которых реальное развертывание зональной практики не представляется возможным[7].

Таким образом, принятие базового федерального закона о свободных зонах, учитываю­щего интересы развития как Федерации в целом, так и ее субъектов, можно считать сего­дня краеугольным камнем в деле успешного "строительства" здания СЭЗ.

4.3. Некоторые проблемы развития российских СЭЗ

При разработке и принятии закона о СЭЗ, что, как показано выше, является самой на­сущной задачей для развития зональной практики, прежде всего необходимо разрешить следующую проблему.

функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что территория зоны под­падает под условия таможенной экстерриториальности. Между тем, конституционность норм таможенной экстерриториальности принципиально не ясна сегодня даже в отноше­нии небольших участков государственной территории РФ (площадью в несколько кв. км), не говоря уже о регионах размером с целую область, поскольку Конституция Рос­сийской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории стра­ны: "На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения то­варов, услуг и финансовых средств"[8]. Исключения допускаются лишь в целях "...обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей"[9]. Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.

Госдума РФ приостановила ввиду этой неясности процесс прохождения через российский парламент федерального Закона "О свободных экономических зонах", направив весной 1995 г. по инициативе Комитета по экономической политике соответствующий запрос в Конституционный суд РФ с просьбой дать официальное толкование указанной статьи российской Конституции. Вскоре вопрос был решён, установив порядок, действующий по сей день.

Вторая проблема состоит в отсутствии четко сформулированных целей создания зон, не противоречащих как интересам регионов, так и Федерации в целом. Руководители регио­нов видят, как правило, в таких зонах лишь одну сиюминутную привлекательную сторону - перспективу получения льгот по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗ помогут им избавиться от проблем, решить которые сами они не в состоянии: плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. И при этом не думают о том, кто же тогда в такую "свободную зону" придет со своим капиталом?

Между тем, как отмечено в[10], система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной тер­ритории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих здесь факторов развития. Более того, при нынешних широких масштабах распростране­ния свободных зон в мировом хозяйстве налоговые льготы - далеко не главный стимул для притока в зону иностранного капитала. Существеннее в этом отношении могут ока­заться сегодня такие факторы, как политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, упрощение административных процедур. Там же высказано мнение, что первые российские зоны могут привлечь ино­странных инвесторов "не широтой фискальных льгот и даже не дешевизной рабочей силы, но, скорее, перспективой освоения обширного отечественного рынка. Именно последнее должно быть поставлено в центр конкретных зональных проектов"[11].

В-третьих, все претенденты на создание СЭЗ стремятся взять под свою юрисдикцию как можно больше территории, не понимая, что чем ее больше, тем хуже для предпринима­тельского успеха зоны. Ведь, по зарубежному опыту, для нормального обустройства 1 квадратного километра экспортопроизводящей зоны требуются вложения порядка 40-45 млн. долларов США, таможенно-торговой - 10-15 млн. долларов [12]. Где возьмет эти средства адми­нистрация, например. Читинской области, заявившая о намерении создать СЭЗ на всей территории - 432 тыс.кв.км, или Алтайский край - 262 тыс.кв.км? (А общая площадь только первых 11 учрежденных СЭЗ составляет 1 млн. кв.км, или 7% территории Рос­сии.)

Вот почему большая часть действующих в мире СЭЗ ограничена пределами предприятия, нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта, в исключительном случае - небольшого по территории города или района. Проблема разумного ограничения начальных вложений на обустройство свободной зоны особенно актуальна для совре­менной России, учитывая нынешнюю острейшую нехватку инвестиционных средств.

В практике развития российских СЭЗ есть и другие проблемы, как общие (например, от­сталость инфраструктуры), так и частные, но эти три рассмотренные - неурегулирован­ность нормативно-правовой базы, отсутствие четко сформулированных целей и противо­речия между сиюминутными интересами отдельных регионов и перспективами развития Федерации в целом и недостаток (и на федеральном, и на региональном уровне) средств на обустройство создаваемой зоны - являются, по моему мнению, основными факторами, тормозящими эффективную работу существующих и создание новых СЭЗ. В результате в настоящее время из 18 формально учрежденных в России СЭЗ можно, да и то с большими натяжками, назвать "работающими" лишь две зоны - в Калининградской области и Находке[13]. Да и то не как экспортопроизводящие, ради чего, собственно, они и создавались, а, в основном, как экспортовывозящие, т.е. ис­пользуемые российским и иностранным капиталом для вывоза из России стратегических товаров и сырья.

5. Мировой опыт и возможности его использования в России

Сейчас в мире, как уже было сказано, функционирует, по разным данным, от 400 до 2000 свободных экономических зон. Впервые СЭЗ были созданы в США по акту 1934 г. в виде зон внешней торговли. Целью их была активизация внешнеторговой деятельности по­средством использования эффективных механизмов снижения таможенных издержек.

При этом главным образом предполагалось сокращение импортных тарифов на детали и компоненты для производства автомобилей. В зоны внешней торговли были превраще­ны склады, доки, аэропорты. Предприятия, действующие в указанных зонах, выводились из-под таможенного контроля в США, если импортируемые в зону товары затем направ­лялись в третью страну. Таможенные издержки снижались и тогда, когда в зоне осуществ­лялась "доводка" продукции фирм США для последующего экспорта. Если же товары из зоны шли в США, они в обязательном порядке проходили все таможенные процедуры, предусмотренные законодательством страны.

Успешным вариантом свободной экономической зоны стало создание зоны благоприятст­вования в Ирландии в 1957 г. с центром в аэропорте "Шеннон". Территория зоны состав­ляла всего 15 га. Цель ставилась скромная: получить дополнительно 300 новых рабочих мест. Здесь, однако, тот случай, когда результаты значительно превзошли ожидания. Еще один удачный пример свободной экономической зоны, центром которой являлся аэро­порт, - "Дог-Айленд" (Англия, 1982 г.). Площадь этой СЭЗ составила 2000 га. Под реа­лизацию намеченной программы было привлечено более 1 млрд. ф.ст.

В 1967 г. в Бразилии была создана свободная экономическая зона иного типа - "про­мышленный округ свободной зоны Манаус" (Амазония). Выделенная для этой СЭЗ пло­щадь - 3,6 млн. кв. км; цель - стимулирование развития промышленного производства; основное средство достижения цели - налоговые льготы. Эта зона получила быстрое развитие, что в значительной степени повлияло на оздоровление экономики всей Брази­лии. Ядро СЭЗ составили примерно 30 сырьевых и топливно-энергетических отрас­лей, продукция которых потреблялась в самой Бразилии. Экспорт зоны достигал только 3 - 5% производства.

В 1978 г. в Китае были созданы свободные экономические зоны в 14 прибрежных горо­дах. Цель - развитие внешней торговли. Основной инструмент - налоговые и таможенные льготы. На каждый гектар зоны в иериод ее становления ежегодно вкладывалось примерно 15-17 млн. долл. США. Всего с момента создания по 1987 г. в СЭЗ Китая бы­ло привлечено приблизительно 22 млрд. долл. Через них проходило 2/3 внешнего това­рооборота страны. В 1990 г. экспорт только одной зоны Шень-чжень составил 3 млрд.долл.

Несколько слов следует также сказать о расположенных в Южной Корее, Малайзии, Сингапуре, Гонконге "точечных" зонах, ориентированных на экспорт товаров: ими охва­тывается до 90% всего его объема в развивающихся странах мира.

Происходит ускоренное развитие и научно-технических зон. В 1973 г. в США их насчи­тывалось 84; здесь было занято 142 тыс. рабочих и 45 тыс. ученых. Наиболее крупная в США научно-техническая зона - Силикон-Вэллс ("Силиконовая долина"). Она осуществ­ляет 20% мирового производства средств вычислительной техники и компьютеров. В ближайшее время в США планируется создать до 1000 СЭЗ. Объем инвестиций должен при этом составить более 3 млрд. долл., а число дополнительных рабочих мест - 100 ты­сяч.

В Голландии и ФРГ в 1985 г. было соответственно 45 и 50 технопарков, причем планиро­валось образовать еще по 100 в каждой стране. В Японии в 14 районах создается 18 технополисов на базе ведущих научных подразделений. Крупнейший технополис "Цикуба" обеспечивает работой 145 тыс. человек. В Англии имеется более 25 зон и технопарков, за счет чего создано в общей сложности 18,4 тыс. рабочих мест.

Наконец, можно выделить еще одну разновидность свободных зон, которая распростра­нена в мире, - оффшорные зоны, которые служат своего рода "налоговыми оазисами", об­служивающими международные финансовые операции. Примерами оффшорных центров являются, прежде всего, островные территории - Антильские, Багамские, Бермудские, Виргинские, Каймановы, Барбадос, Гернси и Джерси, Кипр, Мальта, Мадейра, а также Гонконг, Западное Самоа, Ирландия, Либерия, Ливан, Лихтенштейн, Панама, Сингапур и ряд других.

Оффшорные зоны дают использующим их хозяйственным агентам следующие преиму­щества: налоговые льготы, значительную свободу, практическое отсутствие валютного контроля, возможность проведения операций с резидентами в любой иностранной валю­те, списание затрат на месте, анонимность, секретность финансовых операций (главным образом действует лишь требование информировать власти о сомнительных операциях, связанных с наркобизнесом). При этом внутренний рынок ссудных капиталов зоны изо­лируется от счетов резидентов. Дело в том, что классический вариант оффшора предпо­лагает хозяйственную и финансовую деятельность в оффшорной зоне только нерезиден­тов.

По налоговым льготам, в свою очередь, возможны варианты. В оффшорных зонах Ирлан­дии, Либерии налоги не взимаются. В Швейцарии взимаются, но явно низкие. В офф­шорных зонах Лихтенштейна, Антильских островов и Панамы в момент регистрации фирм в качестве налога выплачивается единая сумма (паушальный налог). В таких зонах обычно также взимаются ежегодные регистрационные взносы компаний, сборы за предоставление банковских и страховых лицензий, лицензий на трастовую деятельность. Можно также добавить, что если в Ирландии, Швейцарии от оффшорных компаний тре­буется лишь минимальный бухгалтерский учет, то на Антильских островах, в Либерии, Панаме, Лихтенштейне отсутствует даже такое требование. В Западном Самоа форма и порядок бухгалтерского учета не регламентированы и выбираются владельцем компании.

Интересен опыт Венгрии. В этой стране был реализован режим классического оффшора. Оффшорные компании получают скидку на налог на прибыль в размере 85%, что позво­ляет сократить реальную ставку налога до 5,4%. Оффшорной компании предоставляется право вести операции с иностранной валютой; получать иностранные займы и кредиты без специального разрешения властей, регулирующих операции с иностранной валю­той; иметь счета в иностранных банках при условии, что определенная доля счетов при­ходится на Венгерский банк. Посредническая деятельность таких компаний в Венгрии ограничена внешней торговлей с Россией, а также посредничеством между российскими компаниями. Принцип такого ограничения простой - ориентировать оффшорные льго­ты на основные, преобладающие во внешней торговле товарные потоки и широкий круг хорошо известных деловых партнеров.