Программно-целевой метод

- краткосрочные (продолжительность  до 3 лет). [16, с. 142]

Такое разделение комплексных  программ не имеет принципиального  значения с точки зрения методов  и организации их разработки, структуры  и системы показателей. В определенной степени протяженность программы во времени и отнесение ее по этому признаку к одной из указанных групп все же оказывают влияние на методику разработки целевых программ. Естественно, что фактор неопределенности затрудняет детальную разработку долгосрочных программ, тогда как краткосрочные программы доводятся до конкретных мероприятий и показателей с использованием достаточно отработанных, надежных методов.

1.2 Преимущества и недостатки программно-целевого метода

В последнее время программно-целевой метод все чаще стал применяться в качестве инструмента бюджетного планирования. Выбор этого метода обусловлен прежде всего его особенностями и преимуществами, позволяющими осуществлять полный цикл управленческого процесса – от постановки задач планирования до оценки результата и эффективности произведенных бюджетных расходов.

Преимущества программно-целевого метода:

1. Дает четкое понятие государственным органам и обществу, на что тратятся бюджетные средства;
2. Обеспечивает прозрачность бюджета и дает возможность по последствиям исполнения бюджета оценить, достигнуты ли поставленные на этапе планирования цели и выполнены ли задачи;
3. Требует более дисциплинированного бюджетного процесса, поскольку устанавливает конкретные показатели результативности и соответствующие показатели расходов, и тем самым тяжелее использовать эти средства на цели, которые отличаются от изначально определенных целей;
4. Упорядочивает организацию деятельности главного распорядителя относительно формирования и исполнения своих бюджетов путем четкого расчленения ответственности между ответственными исполнителями в его системе по реализации каждой бюджетной программы, а также повышает ответственность главного распорядителя в целом за соблюдением ответственности всех своих бюджетных программ установленной цели его деятельности, их финансовое обеспечение и улучшает управление бюджетными программами;
5. Дает возможность повысить эффективность распределения и использования бюджетных средств, обеспечению приоритетных направлений и целесообразности отдельных расходов бюджета исходя из большей информированности относительно конкретной бюджетной программы;
6. Дает возможность пересмотреть функциональную классификацию расходов бюджета для приведения ее к международным стандартам и применение исключительно с целью составления сводных бюджетов;
7. Целевая программа обеспечивает одновременное решение нескольких задач:
• планирование целей и желаемых результатов;
• расчет потребности ресурсов для каждого мероприятия в отдельности, для комплекса мероприятий по этапам реализации и в целом по программе на весь срок ее реализации;
• планирование деятельности исполнителей мероприятий в ключе программных задач и составление баланса ресурсов в системе стратегических целей;
• планирование ресурсов из различных источников в формате аналогичных программных целей. [2, с.215].

Несмотря на ряд достоинств, всё же программно-целевой метод  имеет недостатки:

1. Методическая незавершенность. К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. В результате приходится адаптировать программные методы к уже существующим методам планирования и управления. Всё это существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода, который наиболее эффективен для решения хорошо изученных проблем, т. к. для них сравнительно нетрудно провести исследование по схеме "цель - система мероприятий – система управления".
2. Программно-целевое планирование используется, в основном, для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем. Эта ситуация также связана с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Руководители программ при создании новых систем управления предпочитают действовать старыми проверенными методами, чтобы уменьшить риск. Однако это не всегда является оптимальным подходом, что не идет на пользу создаваемой программе.
3. «Забывчивость» систем управления. Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались. Специалисты связывают это с тем, что такая связь первоначально не была учтена в полной мере при создании системы, определении её границ, структуры, функций и т. д. Кроме того, часто наблюдается несоответствие затрачиваемых ресурсов социальной значимости проблемы, что не способствует ее успешному решению.
4. Отсутствие адекватных методик расчёта экономической эффективности программ. В результате невозможно объективно обосновать необходимость создания программы и соответствующей системы управления для решения какой-либо конкретной проблемы.
5. Недостаточная оперативность. Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы. Например, десятилетиями замалчивалась проблема охраны окружающей среды, пока, наконец не были созданы специальные программы. Рано или поздно проблемы всё равно "всплывают на поверхность", однако очевидно, что чем раньше та или иная проблема будет обнаружена и решена, тем больший ущерб удастся предотвратить. [8, с.105]

Таким образом, программно-целевой  метод имеет как преимущества при применении, так и недостатки. Все недостатки программно-целевого планирования связаны с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Следовательно, для оптимизации процесса программно-целевого планирования необходимы дальнейшие и более глубокие научные разработки в этой области.

1.3 Российский и зарубежный  опыт использования ПМЦ планирования

Метод программно-целевого управления является одним из главных  средств осуществления региональной политики развитых зарубежных стран и представляет собой систему централизованных и децентрализованных среднесрочных и долгосрочных программ развития, активно влияющих на формирование территориальной структуры хозяйства. [9, с. 273]

Методами регионального  программирования осуществляется воздействие  на развитие двух третей территории ФРГ, 40% территории Великобритании, 90% территории Норвегии, а также юг Италии и  север Швеции, отстающих в социально-экономическом  развитии от других регионов этих стран.

Наиболее известны крупномасштабные и долгосрочные региональные программы  в США. В их числе “Программа долины реки Теннеси”, охватывающая часть  территорий 7 штатов, особенно остро  переживавших время “великой депрессии” (программа, действующая уже более 60 лет), “Федеральная программа развития района Аппалачских гор”, включающая самый большой по территории “проблемный” регион страны (территории 13 штатов площадью 420 тыс. кв. км и с населением 19 млн. человек). [9, с. 281]

В 1933 году специальным актом Конгресса США был создан орган управления “Программой долины р.Теннесси” — Управление долины р.Теннесси (ТВА), действующее на правах государственной корпорации. Эта корпорация несет полную ответственность за разработку и реализацию программы. ТВА владеет на правах государственной собственности соответствующими основными фондами (8 млрд. долларов), осуществляет финансирование мероприятий программы и располагает, таким образом, действенными рычагами управления.

Статус государственной  корпорации избавляет ТВА от какого-либо ведомственного подчинения и создает значительную самостоятельность в принятии и финансировании программных решений. ТВА подотчетна только Конгрессу и Президенту США. Главной особенностью этой государственной корпорации является сочетание функции управления региональной программой с производственной деятельностью. ТВА является крупной производственной организацией с мощной строительной, производственной и научно-технической базой. Таким образом, деятельность ТВА, как государственной организации, осуществляется в рамках и на принципах функционирования рыночной экономики. Это показывает, что между государственным и рыночным секторами экономики нет принципиальных различий, препятствующих их взаимодействию и эффективному функционированию.

Для управления программой развития Аппалачей был создан центральный  орган — “Аппалачская региональная комиссия”(АРК), оформленная как  специальное (независимое) ведомство. В состав комиссии входили губернаторы 13 штатов, ежегодно переизбираемые как временные сопредседатели, и представитель федерального правительства — постоянный сопредседатель (данное построение комиссии было признано наилучшим с точки зрения обеспечения интересов отдельных территорий и страны в целом).

Перед Аппалачской программой стояла задача ликвидировать изолированность района как основную причину его длительного хозяйственного застоя путем развертывания автодорожного строительства. Сооружение шоссейных дорог занимало главенствующее положение в программе. Кроме того, она содержала ряд подпрограмм по разным отраслям и сферам территориального хозяйства, включая здравоохранение, образование, профессионально-техническую подготовку рабочей силы и т.д. [10, с. 412]

Работа по составлению  программы начиналась с низших территориальных  звеньев, какими были специально созданные “местные округа развития”. Разработанные ими программы учитывали предложения местных органов власти и содержали обоснование наиболее важных проблем округа, формулировку целей развития, перечень конкретных проектов, обеспечивающих достижение этих целей, схемы их финансирования.

Первоначально центральный  орган управления программой — АРК  определялся как планово-координационный, но с 1967 года ей были переданы ассигнования по программе, которые она распределяла среди участвовавших ведомств. На комиссию (с аппаратом 110 человек) возлагалась вся полнота ответственности за выполнение программных заданий, т.е. были сбалансированы полномочия и ответственность органа управления программой за достижение программных целей.

После принятия в 1965 году “Программы Аппалачей” по требованию отдельных штатов с очагами депрессии и отсталой экономической структурой хозяйства в период 1966-1978 годов было образовано 8 междуштатных регионов, полностью или частично охвативших территорию 28 штатов. Вместе с Аппалачским районом, междуштатные программы регионального развития распространялись на две трети территории США. [4, с. 67-68]

Как свидетельствует  опыт развитых стран, программно-целевой  метод управления позволяет осуществить  эффективное соединение программных целей с путями их достижения, включая механизмы государственного и рыночного регулирования. Это, как уже отмечалось выше, является слабым звеном в отечественных теоретических взглядах и практических подходах к использованию программно-целевого метода.

2 Программно-целевой  метод регионального развития  Хабаровского края

2.1 Программное управление регионом

Правительство Хабаровского края одним из первых в России приступило к переходу на программно-целевые  методы управления с целью последующего перевода на работу с ними бюджетной системы региона.

Губернатор края Вячеслав ШПОРТ своим распоряжением утвердил перечень из 30 государственных программ Хабаровского края, работа над которыми началась во всех министерствах регионального  правительства. Разработано положение «О порядке разработки, реализации и оценке эффективности краевых государственных программ».

Переход к программно-целевому управлению органично вписывается  в утвержденную 13 января 2009 года «Стратегию социального и экономического развития Хабаровского края на период до 2025 года». Для ее поэтапной реализации 18 марта 2011 года утверждены «Основные направления деятельности Правительства Хабаровского края на период 2011 – 2015 годов», принципиальным базисом которых и является дальнейшее развитие программно-целевых методов в работе регионального правительства.

В опоре на индикативное планирование и государственные  программы краевые власти намерены достичь амбициозных целей –  увеличить валовой региональный продукт с 330 млрд. рублей в 2010 году до 568 млрд. рублей в 2015 году и обеспечить рост промышленного производства на 163% к докризисному 2008 году.

Нормативный срок утверждения  краевых государственных программ – 1 апреля 2012 года. Как раз к началу работы над бюджетом 2013 года, чтобы с 1 января 2013 года начать новый этап бюджетного процесса. Как говорит начальник управления государственных инвестиционных программ и государственно-частного партнерства министерства экономического развития и внешних связей Хабаровского края Мария АВИЛОВА, принципиальное новшество работы по государственным программам заключается, прежде всего, в улучшении планирования, повышении результативности и эффективности расходования общественных финансов. Вначале обосновываются, потом четко фиксируются цели и задачи программирования: достичь определенного уровня медицинского обеспечения, сформировать конкретные стандарты социального обслуживания, выйти на заданный уровень выпуска инновационной продукции и т.д. Для их достижения выстраиваются мероприятия и проекты программ, под которые уже формируются бюджетные потоки. [5, с. 31-33]

Однако и сейчас в  крае действуют целевые программы, они, как и полагается, также сформированы под определенные задачи и для  достижения поставленных целей, предусматривают  соответствующие объемы финансирования. Чем же все-таки отличается новый подход к программам?