Правовое регулирование организации и деятельности потребительской кооперации с 1990 по 2008 гг

      В большинстве европейских стран (Франции, Германии, Бельгии, Голландии, Австрии, Италии, Швейцарии и др. государств), начиная с 60-х гг. XIX в., правовое положение кооперативов регулировалось единым законом. Все большее число стран принимает общее кооперативное законодательство, распространяющееся на все виды кооперативов, за исключением кредитных кооперативов, для которых принято особе законодательство. В ряд государств поддерживается существование самостоятельной отрасли кооперативного законодательства (Бразилия, Венгрия, Германия, Индия (на федеральном уровне и уровне штатов), Иордания, Испания, Кения, Конт-д’Ивуар, Мексика и Таиланд.

      В соответствии с п.2 ст.3 ГК РФ нормы гражданского права, закрепленные в специальных законах (причем исключительно федерального уровня) о кооперативах, в том числе и о СХПК, должны соответствовать ГК, а также соответствующим федеральным законам, регулирующим публично-правовые отношения с их участием. При этом следует учитывать, что недопустима конкретизация или изменение норм гражданского права, регулирующих деятельность СХПК на уровне подзаконных актов и нормативно-правовых актов субъектов РФ.

      Таким образом, в России создана правовая основа деятельности СХПК потребительских кооперативов как предпосылка для развития всей сельскохозяйственной потребительской кооперации на основе норм гражданского законодательства и публично-правовых норм.

      Приведенные же общие замечания в отношении  законов о кооперации подтверждают актуальность позиции председателя Совета Исследовательского центра частного права при Президенте РФ А.Л. Маковского, отмечающего, что «было бы очень полезно собрать, например, все принятые законы о юридических лицах (о некоммерческих организациях, о потребительской кооперации, о сельскохозяйственной кооперации, о производственной кооперации, о банках и банковской деятельности, о музеях и др.) и, тщательно проанализировав, решить, не следует ли что-то поменять в этих законах, а, возможно, и в ГК РФ. Пора привести их все в соответствие друг с другом, устранить расхождения. Надо начинать работу по ревизии гражданского законодательства». Представляется, что «ревизия» кооперативного законодательства должна быть проведена в числе первоочередных.

      Следующий уровень в иерархической структуре  кооперативного законодательства занимают подзаконные нормативные акты. В системе подзаконных актов нормативные указы Президента РФ обладают высшей юридической силой и издаются на основе и в развитии законов. Указы Президента РФ в этой сфере принимались в основном в отношении потребительской кооперации системы Центросоюза РФ, затрагивающие, тем не менее, и вопросы сельскохозяйственной кооперации. Указ Президента РФ «О коммерциализации деятельности предприятий потребительской кооперации в Российской Федерации» от 16 февраля 1992 г. (с изменениями от 22 декабря 1997 г. и 24 октября 2002 г.) хотя и был направлен на создание условий для развития конкуренции в сфере деятельности потребительской кооперации и улучшение обеспечения сельского населения товарами народного потребления и услугами, на практике стимулировал процессы отчуждения имущества потребительской кооперации.

      Позитивную  роль в развитии сельскохозяйственной потребительской кооперации сыграл Указ Президента РФ «О мерах по стабилизации обеспечения сельского населения товарами и услугами» от 31 мая 1996 г., который восстановил в членских правах пайщиков, исключенных из потребительских обществ.

      Среди правительственных актов большое  значение для сельскохозяйственной потребительской кооперации имеет Постановление Правительства РФ «О предоставлении в 2008 - 2010 годах из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственным потребительским кооперативам и крестьянским (фермерским) хозяйствам части затрат на уплату процентов по кредитам и займам, полученным в 205-2009 годах на срок до 8 лет от 29 декабря 2007 г.; Постановление Правительства РФ «О государственной поддержке развития фермерства и других субъектов малого предпринимательства в сельском хозяйстве» от 7 декабря 2000 г. № 927 . Здесь следует сделать оговорку, что меры государственной финансовой поддержки сельскохозяйственных кооперативов не должны нарушать принцип независимости кооперации от государства. Мировой и советский опыт показали, что длительное субсидирование кооперативов может привести к их огосударствлению и стагнации. Соответственно, такие меры могут носить временный характер, направленный на становление сельскохозяйственной кооперации.

      Наряду  с Президентом и Правительством РФ, правом принимать подзаконные акты в сфере сельскохозяйственной потребительской кооперации наделены различные Министерства РФ и иные органы функционального назначения. Они могут издавать обязательные нормативные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции. Так, Приказом Минсельхоза РФ «О Координационном совете по развитию кредитной кооперации» от 16 ноября 2000 г. создан Координационный совет по развитию сельской кредитной кооперации; Приказом Минсельхоза «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 № 1001» от 1 февраля 2008 г. предусматриваются меры по реализации правительственных мер, направленных на предоставление государственных субсидий СХПК.

      К числу локальных актов потребительских  кооперативов относятся правила  поведения для участников и (или) членов трудового коллектива, закрепленные в уставах, положениях и т.п. Локальные акты потребительских кооперативов можно разделить на внутренние акты и внешние, т.е. санкционированные государством. Наиболее распространенным внешним локальным актом, подлежащим государственной регистрации, является устав. К внутренним локальным актам следует относить положения: положение о ревизионной комиссии, положение о филиале или представительстве СХПК, об аудите и т.п.

      СХПК  и их союзы подлежат обязательной аудиторской проверке аудиторскими союзами. СХПК в обязательном порядке должны входить в один из аудиторских союзов по выбору под угрозой ликвидации в судебном порядке. Проверку финансово-хозяйственной деятельности СХПК осуществляют штатные аудиторы союза, имеющие профессиональную подготовку.

      Аудиторский союз как некоммерческая организация  возникает с момента его государственной регистрации. Его деятельность осуществляется в определенном регионе, что должно быть отражено в наименовании союза.

      Кроме непосредственно аудиторских проверок, аудиторский союз в соответствии с его учредительными документами  может осуществлять координацию деятельности входящих в него кооперативов и союзов кооперативов, представлять и защищать их имущественные интересы (п.6 ст.31 Закона «О сельскохозяйственной кооперации»). Представляется, что функции координации кооперативов, защиты их прав и интересов противоречат принципу автономии и независимости кооперативов как самостоятельных организаций. По сути дела происходит смешение функций союзов кооперативов с аудиторскими союзами.

      В ходе проведения аудиторских проверок аудиторскому союзу может стать  доступной конфиденциальная информация, составляющая служебную или коммерческую тайну кооператива. Аудиторский  союз обязан принимать меры к охране такой информации. При нарушении  данного положения работники аудиторского союза, участвовавшие в аудиторской проверке и разгласившие указанную информацию, обязаны возместить причиненные кооперативу убытки (п.1 ст.33 Закона «О сельскохозяйственной кооперации»).

      Норма об ответственности работников, разгласивших конфиденциальную информацию при проведении проверки аудиторским союзом, не отвечает требованиям эффективной защиты прав и интересов СХПК. Ответчиком по данной категории дел следует считать аудиторский союз, а не его работников.

      Вызывает  недоумение трехгодичный срок охраны конфиденциальной информации СХПК, по истечении которого работники аудиторского союза ее не обязаны сохранять. Ведь конфиденциальная информация может иметь ценность весьма продолжительное время. Такой подход может причинить непоправимый ущерб правам и интересам СХПК.

      В настоящее время законодатель ушел от практики принятия примерных уставов для кооперативов. Ранее действовавшие примерные уставы отменены. Однако на практике подобная форма технической помощи организации и деятельности кооперативов сохранилась. На наш взгляд, к примерным уставам СХПК как рекомендательным документам необходимо вернуться. В эпоху пестроты кооперативного законодательства возникают сложности, особенно на стадии их образования. Поэтому примерные уставы значительно облегчат работу по созданию и функционированию ХПК. В основу примерных уставов СХПК должны лечь принципы кооперативной идентичности, принятые МКА.

      Законодательное регулирование лишь общих вопросов правового положения кооперативов и перенесение центра тяжести на устав представляется перспективным и соответствующим интересам современной сельскохозяйственной кооперации. Это будет стимулировать инициативу самих кооперативов вырабатывать правила поведения, регулирующие их повседневную жизнь.

      В рамках действующего законодательства и примерных уставов кооперативы должны сохранить полную свободу и автономию в организации своей экономической деятельности. Примерные уставы должны быть направлены на укрепление мотивации СХПК и усиление роли самоуправления.

      Таким образом, в современной правовой действительности объективно функционируют нормы, регулирующие новую, динамичную сферу – сельскохозяйственную потребительскую кооперацию. Процесс ее становления находит свое закрепление в нормативно-правовых актах, регулирующих различные виды кооперативов.

      Вместе  с тем, развитие законодательства о  СХПК повлекло необходимость не только устранить из его состава противоречия, отменить фактически не действующие нормы, но и существенно пересмотреть значительную часть правовых норм, привести их в соответствие с ГК РФ и принципами кооперативной идентичности. Такую работу следует проводить на основе модернизации всего законодательства о кооперативах.

      Выходом из сегодняшнего неудовлетворительного  состояния законодательства о кооперативах является закрепление общих норм о кооперативах в ГК РФ и на этой основе издание Кооперативного кодекса РФ. Его принятие будет являться продолжением традиции российского кооперативного законодательства, исторически стремящегося к правовому регулированию кооперативных отношений в едином правовом акте.

      СХПК, как важнейший вид кооперативов, нуждается в дальнейшей детальной проработке в федеральных законах и подзаконных актах, а также в примерных уставах.  

      1.3 Основные положения Закона РФ «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации»  

      Закон определяет правовые, экономические  и социальные основы создания и деятельности потребительских обществ и их союзов, составляющих потребительскую кооперацию Российской Федерации.

      С января 1995 г. начала действовать первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 116 которого посвящена потребительским кооперативам. Возникло противоречие между статьями Закона "О потребительской кооперации в Российской Федерации" 1992 г. и положениями нового ГК РФ. Например, согласно пункту 1 статьи 5 указанного Закона имущество потребительского общества принадлежит пайщикам на праве частной (общей долевой, общей совместной) собственности, а в пункте 2 статьи 48 ГК РФ потребительские кооперативы отнесены к таким юридическим лицам, в отношении которых их участники (члены) имеют не вещные, а обязательственные права, в силу чего собственником имущества признается сам потребительский кооператив, но не его пайщики и не его работники.

      Для устранения таких принципиальных противоречий в законодательстве и в связи с принятием ГК РФ в июле 1997 г. издан Закон Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации в Российской Федерации".

      В новой редакции это Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации". Основной дух Закона — признание пайщика самой важной фигурой не только в своем потребительском обществе, но и в системе потребительской кооперации. Правовые акты прежней, социалистической формации принуждали потребительскую кооперацию обеспечивать товарами "своих членов и обслуживаемое население". А в этом постсоветском Законе "обслуживаемое население" (или "остальное население") даже не упоминается. Зато через весь Закон красной нитью проходит одна основная идея: организации потребительской кооперации созданы пайщиками и должны верно служить интересам этих пайщиков [6, с. 268].

      Закон состоит из преамбулы, 9 глав, 40 статей.

      В преамбуле определены основные задачи потребительской кооперации. Записано, что Закон гарантирует потребительским обществам и их союзам с учетом их социальной значимости, а также гражданам и юридическим лицам, создающим эти общества и союзы, государственную поддержку .

      В главе первой -— "Общие положения" — раскрыты использованные в Законе основные понятия, определены взаимоотношения государства и системы потребительской кооперации, сформулированы важнейшие принципы создания и деятельности потребительского общества, его правомочия как юридического лица, особенности трудовых отношений в обществах и их союзах.

      Глава вторая — "Образование потребительского общества" — определяет порядок учреждения потребительского общества, его государственной регистрации и круг сведений, которые должны содержаться в уставе общества.

      Глава третья — "Членство в потребительском обществе" — содержит статьи о приеме в потребительское общество, о правах и обязанностях пайщиков, случаях прекращения членства в обществе, возврате паевого взноса пайщику, выходящему или исключенному из общества.

      В главе четвертой — "Органы управления потребительского общества" — дана структура этих органов, определены полномочия общего собрания общества, собрания пайщиков кооперативного участка, общего собрания уполномоченных общества, совета общества и ревизионной комиссии общества. Устанавливается также порядок принятия решений на указанных собраниях.