Государственные закупки для муниципальных нужд

В то же время вызывает удивление  предписываемое законом 94-ФЗ сокращение с 45 до 30 дней сроков конкурса, несмотря на сохранение "бумажных" отношений. Если учесть, что "бумажный" номер "Конкурсных торгов" идет к подписчику 2-3 недели и что получение "бумажной" конкурсной документации занимает нередко  около недели, то на подготовку заявки у сориентировавшегося на "бумагу" конкурсанта времени просто не остается.

Публикация  протоколов

Упрощение процедур публикации материалов электронного конкурса нашло отражение  в расширении состава публикуемых  документов и в ужесточении сроков их публикации. Закон 94-ФЗ предписывает обязательность интернет-публикации протоколов вскрытия конкурсных заявок и объявления победителя конкурса. Протоколы вскрытия заявок и допуска заявок к конкурсу должны быть размещены на сайте в день их подписания, итоговый протокол оценки и сопоставления заявок — в течение одного дня после подписания.

Сроки публикации могли бы быть и  более жесткими. Здесь неплохим ориентиром служит давно и плодотворно работающее постановление Правительства Чувашии, согласно которому протокол заседания  Совета министров Чувашии должен появиться в интернете на сайте  Правительства не позднее чем  через 20 минут после окончания  заседания.

Тем не менее, протоколы публикуются  на официальном сайте в достаточно сжатые сроки. Однако, к сожалению, закон 94-ФЗ не предусматривает рассылки подписчикам электронного сообщения о состоявшейся публикации протокола, что несколько обесценивает в глазах участника конкурса оперативность публикации.

Электронную публикацию протокола  госзаказчик вправе дополнить фоторепортажем с заседания конкурсной комиссии и/или прямой широковещательной интернет-видеотрансляцией процедуры вскрытия конкурсных заявок. Однако законодательно объявлять такие трансляции обязательными пока, видимо, преждевременно, так как они требуют определенной квалификации обслуживающего конкурс персонала.

Бумажные  и интернет-заявки

Следующая процедура, претендующая на перевод в электронную сферу, — передача и прием конкурсных заявок. Ситуация здесь, к сожалению, отличается от рассмотренных выше не в лучшую сторону. Если на пути реализации электронной публикации и рассылок конкурсных материалов не видно особых препятствий, то для обслуживания передачи конкурсных заявок через интернет требуется нетривиальный аппарат шифрования и электронной цифровой подписи, еще не до конца прижившийся на российской почве.

Принимая во внимание также, что  преимущества пересылки конкурсных заявок через интернет не столь существенны, как преимущества электронной публикации и рассылок конкурсных материалов, естественно предположить, что при  внедрении электронных госзакупок до интернет-заявок дело может дойти очень нескоро. Об этом, в частности, свидетельствует опыт передовых стран Запада (см. разд. 1.3). Если госзаказчик все же решится реализовать интернет-заявки, то ему придется столкнуться с проблемами, изложенными ниже, в разд. 4.10–4.12.

Отметим, что речь в последующих  разделах пойдет о проблемах законодательных  и организационных. Что же касается непосредственных навыков шифрования и проставления электронной цифровой подписи, то любой госзаказчик в состоянии овладеть ими за несколько минут. Все, что от него здесь потребуется, — вставить свою секретную флэш-карту с записанным закрытым ключом в USB-разъем компьютера и нажать несколько кнопок, указав подписываемый и/или шифруемый документ.

Шифрование  заявки

Одним из существенных законодательно закрепленных требований к организации  конкурса является обеспечение конфиденциальности передачи и хранения конкурсных заявок до объявленного момента вскрытия заявок. При бумажном документообороте это  требование означает, что конкурсная заявка поступает организатору конкурса в запечатанном конверте. Никто не вправе раньше времени заглянуть  в заявку: нетронутый запечатанный конверт предъявляется конкурсной комиссии и конкурсантам перед публичным  вскрытием.

Каким образом обеспечивается тайна  содержимого заявки при электронном  документообороте? Единственным известным  на сегодняшний день техническим  решением является шифрование заявки. Отметим, что еще одно средство обеспечения  конфиденциальности в интернете  — передача заявки по защищенному  соединению — здесь не работает. При использовании защищенного  соединения злоумышленник действительно  не сможет перехватить содержание заявки в процессе передачи. В то же время, если передаваемая заявка не зашифрована, принимающая сторона сразу получает возможность ее прочитать, что является очевидным нарушением закона.

Как должно быть организовано шифрование? Разберем сначала две часто упоминаемые  простые, но, к сожалению, не работающие схемы.

Первая некорректная схема —  шифрование заявки посредством ключа  конкурсанта. Имеется в виду, что  конкурсант предъявляет свой ключ для  расшифровки заявки только в момент вскрытия заявок. Действительно, здесь  никто посторонний не сможет прочитать  содержимое заявки до момента вскрытия. Но в данной схеме легко заметить лазейку для конкурсанта: он получает возможность уже в ходе вскрытия заявок отказаться от участия в конкурсе, просто не предъявив свой ключ или же заявив о его утере. Такая возможность прямо противоречит законодательству.

Опровержение схемы с ключом конкурсанта можно построить  и иначе. Достаточно задуматься, а  нужно ли тут вообще что-либо шифровать? Ведь точно того же эффекта мы достигнем, предъявляя в последний момент не ключ шифра, а саму незашифрованную  заявку. И сразу становится очевидной  практическая непригодность первой схемы: неясно, как организовать одномоментное  предъявление ключей или заявок.

Вторая некорректная схема —  шифрование заявки открытым ключом госзаказчика с передачей зашифрованной заявки госзаказчику. Здесь у конкурсанта нет никаких лазеек, но теперь госзаказчик получает возможность воспользоваться своим закрытым ключом раньше времени и неконтролируемо прочитать содержание заявки до момента вскрытия. Тем самым вновь нарушается законодательство, и, следовательно, вторая схема также должна быть отвергнута.

Корректную схему обеспечения  конфиденциальности удается построить  только с привлечением третьей стороны, каковой может выступать официальный  сайт. Конкурсант, как и во второй схеме, шифрует свою заявку открытым ключом госзаказчика, но направляет ее не госзаказчику, а на сервер официального сайта. Зашифрованные заявки накапливаются на сервере в защищенном хранилище и в объявленный момент вскрытия передаются госзаказчику. Конфиденциальность обеспечена: персонал сайта не может прочитать заявку, так как не владеет закрытым ключом госзаказчика, а госзаказчику заявка просто недоступна до момента вскрытия.

Закон 94-ФЗ вносит небольшое уточнение  в описанную схему. Дело в том, что согласно части 2 статьи 26 конкурсная комиссия прекращает принимать и  начинает вскрывать конкурсные заявки не в момент, указанный в извещении  о конкурсе, а несколько позднее. Прежде чем приступить к вскрытию, комиссия обязана объявить об остающейся еще последней возможности "подать заявки на участие в конкурсе, изменить или отозвать поданные заявки". И  лишь после такого объявления и приема, изменения или отзыва заявок комиссия приступает к вскрытию. Таким образом, момент предоставления доступа к заявкам, хранящимся на сервере, немного сдвигается. Разумеется, время, когда комиссия фактически приступила к вскрытию, должно быть зафиксировано и в протоколе конкурсной комиссии, и в протоколе сервера.

Описанная схема обеспечения конфиденциальности обслуживания заявок достаточно проста и очевидна. Имеется внушительный опыт ее успешного применения, в  частности в системе государственных  электронных торгов Австралии —  страны, лидирующей в области электронизации госзакупок. Однако при реализации здесь нередко допускаются ошибки, и поэтому, возможно, имеет смысл закрепить приведенный алгоритм посредством соответствующего нормативно-правового акта.

Отметим, что известной слабостью  предложенной схемы являются проблемы, которые могут возникнуть при  сертификации реализующих ее программных  средств. Дело в том, что лежащее  в основе данного решения ассиметричное  шифрование (в отличие от рассматриваемой  ниже электронной цифровой подписи  и симметричного шифрования) не поддержано российскими государственными стандартами. Тем не менее, сложившаяся в России практика сертификации достаточно либеральна, и это позволяет надеяться  на благоприятный исход [5].

Конфиденциальность электронного документооборота долгое время подвергалась сомнениям из-за закрытости кода популярных в России программных продуктов  корпорации Микрософт. Однако сейчас эти  сомнения позади. В 2003 г. Микрософт предоставила правительствам более 60 стран, в том  числе и России, доступ к исходному  коду своих разработок. Тем самым  правительственные структуры получили возможность проверить, нет ли в  этих программах тайных средств "подглядывания" за происходящим на компьютере. Это  означает, что каждый российский пользователь, желающий зашифровать свое электронное  письмо, теперь может делать это  непосредственно в привычной  для него операционной среде, не опасаясь, что его секретная переписка  станет известна кому-то за океаном.

Электронная экспертиза

Чтобы вынести взвешенное решение  о результатах конкурса, конкурсная комиссия нередко направляет полученные конкурсные заявки на независимую экспертизу. Современному эксперту, как правило, значительно удобнее не перемещать с места на место бумажные документы, а получить направленную на экспертизу конкурсную заявку по каналам интернета  и по тем же каналам отослать свое заключение. Электронный документооборот  особенно важен при привлечении  иногородних и зарубежных экспертов, в этом случае скорость проведения экспертизы нередко возрастает в  несколько раз.

И направление заявки эксперту, и, главное, передача экспертного заключения обычно требуют соблюдения конфиденциальности. Нежелательно, чтобы кто-либо посторонний  узнал, кому из экспертов направлена конкурсная заявка и какое он дал  заключение по ней. Однако по сравнению  с рассмотренным в предыдущем разделе обеспечением конфиденциальности приема и хранения конкурсных заявок обеспечение конфиденциальности взаимодействия между конкурсной комиссией и  экспертами реализуется проще. Поскольку  и эксперт, и комиссия имеют полное право сразу же знакомиться с  полученными документами, здесь  вполне достаточно весь документооборот  выполнять по защищенному соединению.

Электронная экспертиза предполагает существование электронного представления  заявки. Если конкурс ориентирован на получение юридически значимых, т. е. подписанных электронной цифровой подписью интернет-заявок, то именно эти интернет-заявки и направляются экспертам. Если же конкурс проводится без привлечения аппарата электронной цифровой подписи, то для получения электронного представления заявки обычно требуют, чтобы наряду с юридически значимыми бумажными документами конкурсант вложил в конкурсный конверт еще и дискету, содержащую электронную копию бумажной заявки. К сожалению, такая схема недостаточно надежна: как правило, не менее 20–30% дискет по тем или иным техническим причинам комиссии прочитать не удается.

Шансы получить корректную электронную  версию конкурсной заявки существенно  возрастают, если потребовать от конкурсанта  наряду с дискетой направить конкурсной комиссии дополнительно электронный  вариант своей заявки по каналам  интернета. Важно не забыть, что хотя здесь интернет-заявка может не подписываться  электронной подписью, обеспечить ее конфиденциальность совершенно необходимо, т. е. к ней применимы все соображения, изложенные в предыдущем разделе. Опыт проведения такого рода конкурсов в  Минпромнауки России свидетельствует, что большинство конкурсантов легко справляются с задачей шифрования своих заявок.

Электронная цифровая подпись

Согласно российскому законодательству, электронная цифровая подпись —  реквизит электронного документа, предназначенный  для защиты данного электронного документа от подделки и позволяющий  идентифицировать автора документа, а  также установить отсутствие искажения  информации в электронном документе. Электронная цифровая подпись —  ключевой элемент электронного документооборота. Только благодаря электронной подписи  электронный документ приобретает  юридическую силу. Если какой-либо из циркулирующих в интернете документов не подписан, каждый из участников электронных  торгов вправе оспорить его в суде или арбитраже, и суд, скорее всего, примет его сторону.

В электронных госзакупках электронная цифровая подпись может применяться достаточно широко. Для выстраивания более четких отношений между госзаказчиком и официальным сайтом полезно установить правило: госзаказчик электронно подписывает все документы, которые он направляет на сайт, т. е. извещение о конкурсе, конкурсную документацию, изменения в конкурсной документации, разъяснения конкурсной документации и т. д. Строго говоря, и эксперт, отправляющий свое заключение по каналам интернета, должен его электронно подписать. Однако в перечисленных ситуациях без электронной подписи можно пока обойтись, ограничившись применением более простого и привычного аппарата имен и паролей.

Жизненно необходима электронная  подпись в случае, когда интернет становится основным каналом приема конкурсных заявок. Заявка будет юридически значимой, только если она электронно подписана конкурсантом как единое целое, и, кроме того, наличествуют электронные подписи, заверяющие отдельные входящие в заявку документы.

Документы, входящие в заявку, можно  условно поделить на две категории: документы, подписываемые должностными лицами (руководителем, главным бухгалтером, экономистом, ответственным исполнителем и т. д.) организации конкурсанта, и документы (справки), подписываемые  должностными лицами внешних организаций. Своих должностных лиц конкурсант еще может убедить освоить и применить электронную подпись, но что ему делать с внешними документами? Тем не менее, выход есть. Если внешняя организация по каким-либо причинам не может или не хочет электронно подписать входящий в заявку документ, конкурсанту придется снять с выданного этой организацией бумажного документа электронную копию и обратиться к услугам нотариуса, который заверит эту копию своей электронной подписью.