Фискальная политика

|          |             |             |             |,| | | |        |

|          |             |             |             |0| | | |        |

|Баланс    |...          |0,6          |-0,3         |0| | | |        |

|          |             |             |             |,| | | |        |

|          |             |             |             |5| | | |        |

|Баланс    |        |       |                      | | | | |        |

|внебюджетн|        |       |                      | | | | |        |

|ых фондов |        |       |                      | | | | |        |

|          |-2,2         |2,5          |0,6          |0| | | |        |

|          |             |             |             |,| | | |        |

|          |             |             |             |5| | | |        |

|Внебюджетн|        |       |                      | | | | |        |

|ое        |        |       |                      | | | | |        |

|субсидиров|        |       |                      | | | | |        |

|ание      |        |       |                      | | | | |        |

|импорта   |        |       |                      | | | | |        |

|          |-4,2         |-11,9        |-2,1         |.| | | |        |

|          |             |             |             |.| | | |        |

|          |             |             |             |.| | | |        |

|Баланс    |        |       |                      | | | | |        |

|консолидир|        |       |                      | | | | |        |

|ованного  |        |       |                      | | | | |        |

|бюджета   |        |       |                      | | | | |        |

|Субсидии  |...          |8,9          |8,6          |7| | | |        |

|          |             |             |             |,| | | |        |

|          |             |             |             |5| | | |        |

|Баланс    |-5,7         |-18,8        |-7,6         |-| | | |        |

|          |             |             |             |9| | | |        |

|          |             |             |             |,| | | |        |

|          |             |             |             |9| | | |        |

      Из данных, содержащихся в таблицах, можно сделать вывод, что  основной

причиной неудачной или запоздавшей макроэкономической стабилизации в  России

была  незавершенность  внешней  и  внутренней  либерализации  их   экономик,

непроведение  необходимых  структурных  реформ  (прежде  всего  в   сельском

хозяйстве,   топливо-энергетическом   и   военно-промышленным    комплексе),

"мягкое"   финансирование   нереформированного    сектора    государственных

предприятий и  банков,  а  также  политическая  и  организационная  слабость

основных  государственных  институтов  (например,  налоговой  и   таможенной

инспекции).

      Политика  медленного  реформирования   и   дальнейшее   финансирование

неэффективных секторов экономики,  проводимые  под  популистскими  лозунгами

социальной  защиты  населения  (в  особенности  беднейших  слоев),  а  также

смягчения тяжести процесса трансформации,  в  действительности  наложили  на

все  общество  огромное  бремя  инфляционного  налога  и  вызвали  к   жизни

многочисленные  патологические   явления,   обычно   сопутствующие   высокой

инфляции.  Надо  также  учитывать,  что  длительный  период  очень   высокой

инфляции  обычно  приводит  к   значительной   демонетизации   экономики   и

разрушению  налоговой  базы  на  долгое  время.  Именно  поэтому  социальные

расходы должны были быть сокращены.

      Некоторые   страны   СНГ   (Туркменистан,   Таджикистан,   Белоруссия,

Узбекистан) в конце 1997  г.  по-прежнему  далеки  от  достижения  первичной

стабилизации. Причиной задержки являются попытки сохранить пережитки

командной социалистической  системы,  отсутствие  достаточной  внутренней  и

внешней  либерализации  экономики,  замедление   процесса   приватизации   и

популистская макроэкономическая политика. Особого  внимания  в  этой  группе

заслуживает   Белоруссия.   Эта    страна    достигла    первых    признаков

макроэкономической  стабилизации  в   1995   году,   опираясь   на   единый,

относительно стабильный, курс белорусского рубля к доллару  и  на  частичную

либерализацию  белорусской  экономики.  К  сожалению,  с  конца  1995   года

президент Александр Лукашенко повернул назад  курс  экономической  политики,

возвращаясь   к   системе    множественных    курсов,    используя    другие

административные (а иногда и  силовые)  инструменты  из  арсенала  командной

системы, задерживая приватизацию и искусственно форсируя экономический  рост

при  помощи  как  административного  нажима,  так   и   мягкого   кредитного

финансирования.  Эта  тенденция   тесно   связана   с   авторитарным,   явно

антидемократическим поворотом в  политической  сфере.  Белоруссия  оказалась

островом политического и экономического неокоммунизма среди  демократических

и рыночных соседей.

      В СНГ произошло наложение вторичного фискального кризиса (прежде всего

- снижения доходов и роста социальных расходов) на непреодоленный  первичный

фискальный  кризис.  В  России  эти   проблемы   дополнительно   осложняются

ущербными принципами фискального федерализма. Федеральное  правительство  по

причинам  политического  и  административного  характера   не   контролирует

полностью  фискальную  политику  субъектов  Федерации.   Результатом   этого

являлся   отмечавшийся   в   1994-1996   гг.    более    глубокий    дефицит

консолидированного  бюджета  (включая  бюджеты   субъектов   Федерации)   по

сравнению с дефицитом федерального бюджета.

      Как показывает таблица, России,  удалось  в  конце  концов  достигнуть

серьезного снижения инфляции. Однако сохранился довольно  высокий  бюджетный

дефицит при низком или даже очень низком уровне  бюджетных  доходов.  Встает

вопрос,  как  в  этих  условиях  оказалось  возможным  снижение  инфляции  и

насколько оно будет прочным в будущем?

                              Годовая инфляция

                       (декабрь к декабрю, в процентах)

|      |1991    |1992    |1993    |1994    |1995    |1996    |1997    |

|      |        |        |        |        |        |предвари|прогноз |

|      |        |        |        |        |        |т.      |        |

|Россия|144     |2501    |837     |217     |132     |22      |14      |

      В 1994-1995 гг. имела место интересная полемика между Джеффри Саксом и

МВФ,   касающаяся   стратегии   проведения   первичной    макроэкономической

стабилизации в постсоциалистических странах на фоне

неудачных попыток  стабилизации  в  России  в  1992-1993  гг.  Джеффри  Сакс

обвинял  МВФ   в   слишком   жестком   подходе   к   требованию   фискальной

сбалансированности, не учитывающей политических реалий (Эта критика не  была

верной, так как в рамках действующих в это  время  в  странах  СНГ  программ

системной  перестройки  (STF  -  Systemic   Transformation   Facility)   МВФ

соглашался на очень высокий  бюджетный  дефицит,  вплоть  до  10%  ВВП,  при

уровне монетизации экономики не выше 20% ВВП), предлагая, со своей  стороны,

политику  фиксированного  валютного  курса  как  главного  антиинфляционного

якоря,  поддержанного  стабилизационным  фондом,  созданным   международными

финансовыми организациями и государствами развитых стран (по образцу  Польши

в 1990 г.). Согласно этой концепции, надежно зафиксированный  валютный  курс

должен  быстро  снизить  инфляционные   ожидания   и   повысить   спрос   на

национальную валюту, расширяя, тем самым, поле маневра в области денежной  и

фискальной политики. Умеренный  фискальный  дефицит  должен  финансироваться

иностранной финансовой помощью и выпуском казначейских обязательств.

      Антиинфляционные программы в  тех  странах  СНГ,  где  они  окончились

успехом, пошли фактически по сценарию, предложенному Джеффри  Саксом.  Почти

везде ключевую роль сыграла фактическая стабилизация валютного  курса  (хотя

часто  курс  был  формально   плавающим),   а   также   резкое   ограничение

эмиссионного финансирования бюджетного дефицита  и  квазибюджетных  операций

центральных банков. Однако сам бюджетный дефицит остался значительным -  как

правило около 5% ВВП и выше. Его финансирование осуществляется прежде  всего

за счет иностранной помощи и выпуска государственных ценных бумаг.

      Международная помощь в виде грантов и льготных кредитов (прежде  всего

МВФ и Всемирного банка)  сыграла  существенную  роль.  Россия,  использовала

внешнее финансирование, однако  в  большинстве  случаев  это  были  кредиты,

полученные на более или менее нормальных рыночных  условиях.  Россия  сильно

развила внутреннее заимствование путем  выпуска  разного  типа  казначейских

обязательств  и  государственных  облигаций.   Ситуация   на   международных

финансовых рынках в  1996  г.  и  первой  половине  1997  г.,  т.е.  наличие

свободного капитала и готовность инвесторов вкладывать его в так  называемые

новые рыночные экономики (emerging markets)  способствовала  развитию  этого

относительно дешевого и легкодоступного источника финансирования  бюджетного

дефицита  (особенно  привлекательного  в  условиях  стабильности   валютного

курса).

      Однако широкомасштабное внутреннее и внешнее  заимствование  позволяет

решить фискальные вопросы и обеспечить макроэкономическую стабильность  лишь

только на короткий срок. Нарастающий объем  госдолга  (особенно  в  условиях

продолжающегося  падения  официально  регистрируемого  ВВП)   очень   быстро

усугубляет бремя текущих процентных

платежей и  может  легко  привести  к  кризису  ликвидности  государственных

финансов.

      Не очень оптимистически  выглядит  ситуация  в  России,  поскольку  на

значительный долг, унаследованный от  СССР,  накладываются  быстро  растущие

новые обязательства.

Серия финансовых кризисов  в  новых  рыночных  экономиках  в  1997  году,  и

растущая по этой  причине  нестабильность  международных  финансовых  рынков

резко ограничили возможности относительно дешевого внешнего  финансирования.

      Фактическая картина сбалансирования государственных финансов в  России

выглядит обычно  намного  хуже,  чем  это  можно  заключить  из  официальных

бюджетных данных. Это происходит потому, что  кассовый  дефицит  бюджета  не

отражает  фактической   сбалансированности   государственных   финансов,   а

официально зарегистрированный госдолг -  всех  фактических  и  потенциальных

обязательств государства.

      Бюджеты всех уровней, внебюджетные фонды (например, пенсионные  фонды)

и бюджетные организации регулярно  задерживают  выплату  своих  обязательств

работникам, пенсионерам, поставщикам,  и  т.  п.  В  1995-1997  гг.  средняя

накопленная задолженность по зарплате в России достигала временами уровня 5-

6 месяцев.  Регулярные  неплатежи  касаются  и  поставок  энергии  бюджетным

организациям, что нарушает работу предприятий ТЭК.

      Механизм возникновения бюджетных неплатежей очень прост: у  его  основ

лежит нереалистическое бюджетное планирование, т. е.  переоценка  возможного

уровня  реального   ВВП   и   реальных   доходов.   На   практике   недоимка

запланированных доходов означает необходимость  регулярного  секвестирования

расходов, что напрямую ведет к росту неплатежей, полному хаосу в  управлении

бюджетной сферой, падению финансовой, в том числе  налоговой,  дисциплины  и

подрыву  авторитета  государственных  институтов.  Если  с   самого   начала

переоценку  бюджетных  доходов  можно  было  считать   технической   ошибкой

процесса прогнозирования, вызванной высокими и  не  до  конца  определенными

темпами инфляции, неизвестными темпами падения ВВП и т. п., то очень  быстро

она стала сознательным, регулярно повторяемым шагом, имеющим в своей  основе

нежелание   парламентов   (а   часто   и   правительств)   брать   на   себя

ответственность за политически непопулярное снижение расходов. В  результате

всю   ответственность   за   механическое   сокращение   расходов   в   виде

секвестирования вынуждено взять на себя министерство финансов  или  входящее

в его состав казначейство.

      В России уровень  перераспределения  ВВП  через  бюджет  находится  на

значительно более низком уровне, чем в странах  Центральной  Европы,  и  при

этом регулярно снижается. Однако вряд ли можно сказать, что эта тенденция  -

результат сознательного политического выбора. Скорее всего, он  определяется

спонтанным падением уровня собираемости доходов,  вызванным  многочисленными

недостатками налогового законодательства и

налоговой администрации, а также других государственных структур.  Описанный

выше механизм секвестирования не позволяет противостоять низкой бюджетной  и

налоговой дисциплине. Высокая инфляция или гиперинфляция привела  во  многих

странах  к  серьезной  эрозии  налоговой  базы,  вследствие  падения   общей

монетизации экономики и вытеснения части деловой активности в теневую  зону.

      Среди недостатков налогового законодательства, в первую очередь,  надо

вспомнить  о  многочисленных  налоговых  льготах,  а  также  о  неправильных

принципах бухгалтерского учета (например, начисление выручки  и  прибыли  по

принципу  оплаты,  а  не  отгрузки).  Серьезным  препятствием  в  нормальной

собираемости НДС, акцизов  и  импортных  пошлин  являются  плохо  защищенные

границы. Что касается самого НДС,  дополнительными  техническими  проблемами