Естественные монополии и их место в экономике России

    1. Гражданско-правовая ответственность.

    Если  действиями  (бездействием),  нарушающими  Федеральный  закон   "О естественных монополиях", причинены убытки, в том числе  от  завышения  цены (тарифа), другому хозяйствующему субъекту, эти  убытки  подлежат  возмещению субъектом  естественной  монополии.   Решение,   предписывающее   возместить причиненные убытки, может быть принято  органом  регулирования  естественных монополий.  Исковое  заявление  о  взыскании  убытков  (реального  ущерба  и упущенной выгоды) подается в  арбитражный,  суд,  так  как  истцом  является предприниматель. Возмещения убытков на  основании  общих  норм  гражданского законодательства может требовать и не хозяйствующий субъект, а любое  другое лицо гражданского права.

    Органы регулирования естественных монополий также не  освобождаются  от гражданско-правовой ответственности в случае, если  ими  принято  решение  с нарушением Федерального закона "О естественных монополиях", в том  числе  об определении (установлении) цен  (тарифов)  без  достаточного  экономического обоснования, и в результате этого субъекту естественной монополии или  иному хозяйствующему субъекту причинены убытки, они  вправе  требовать  возмещения этих убытков в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

      2. Административная ответственность.

      Привлечение к административной ответственности в  виде  предупреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий,  должностных  лиц органов власти является наиболее действенной санкцией, применяемой  органами регулирования естественных монополий к нарушителям  Федерального  закона  "О естественных монополиях". Административные методы воздействия, в отличие  от гражданско-правовых,   могут   применять   только    органы    регулирования

естественных монополий.

      На субъекты  естественных  монополий  налагается  штраф  за  следующие нарушения:

завышение цен (тарифов), установленных органом регулирования естественной монополии, — в размере до 15 тыс. минимальных размеров оплаты труда;

неисполнение  решения  (предписания),  выданного  органом  регулирования естественной монополии, — в  размере  до  10  тыс.  минимальных  размеров оплаты труда;

представление органу регулирования естественной  монополии  недостоверных сведений — в размере до 1000 минимальных размеров оплаты труда;

непредставление органу регулирования естественной  монополии  уведомления для предварительного контроля — в размере  до  600  минимальных  размеров оплаты труда;

непредставление в срок по требованию  органа  регулирования  естественной монополии документов или иной информации, необходимой  для  осуществления его деятельности, — в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда.

      Руководители  субъектов  естественных  монополий,   должностные   лица

органов  исполнительной  власти  и  органов  местного  самоуправления  несут административную ответственность за:

   неисполнение  в  срок  решения  (предписания)  соответствующего   органа

   регулирования естественной монополии — в виде предупреждения или штрафа в размере до 50 минимальных размеров оплаты труда;

. непредставление документов или  иной  информации,  затребованных  органом регулирования  естественной  монополии,   либо   представление   заведомо недостоверных сведений — в виде предупреждения или штрафа в размере до  8 минимальных размеров оплаты труда.

      Административная   ответственность   самих   исполнительных    органов

государственной власти и  органов  местного  самоуправления,  в  отличие  от

субъектов естественных монополий, законодательством  не  предусмотрена.  Так как хозяйствующий субъект,  в  том  числе  естественный  монополист,  платит штраф  из  своей  прибыли,  а  органы  государственной  власти  и   местного самоуправления  —  из  средств  соответствующих  бюджетов.   Суммы   штрафов направляются в доход федерального бюджета, что нередко означает  "перекачку" денег из федерального бюджета в федеральный же бюджет.

    Должностные  лица  органов  регулирования  естественных  монополий   за

нарушение   Федерального   закона   "О   естественных   монополиях"    несут

административную  ответственность  за  разглашение  сведений,   составляющих коммерческую тайну (в виде штрафа  в  размере  до  50  минимальных  размеров оплаты  труда);  за  превышение  сроков  рассмотрения  ходатайств  субъектов  естественных монополий о даче согласия  на  совершение  определенных  сделок (предварительный контроль); за  несоблюдение  процедур  принятия  решения  о введении  регулирования  деятельности  субъекта  естественной  монополии,  в результате чего было принято неправильное решение.

      По   общеустановленному   правилу   решения   (предписания)    органов

регулирования естественных  монополий  исполняются  субъектами  естественных монополий (их  руководителями),  органами  исполнительной  власти,  органами местного самоуправления (их должностными  лицами)  в  срок,  предусмотренный решениями (предписаниями), но не позднее 30 дней со дня их  получения.  Если же лица, которым направлены решения (предписания), сами  добровольно  их  не исполняют, то в действие вступает принудительный механизм  исполнения  через суд.

      Конкретные процедуры принуждения зависят от  характера  неисполненного решения  (предписания),  то  есть  от  того,  по  поводу  какого   нарушения Федерального закона "О естественных монополиях" оно принято:

      А. В случае неисполнения органами исполнительной  власти  или  органами местного самоуправления решений (предписаний) об  отмене  или  об  изменении незаконных актов, либо о  восстановлении  первоначального  положения  органы регулирования естественных монополий вправе  обратиться  в  суд  с  иском  о признании данных актов недействительными (полностью или частично) и (или)  о понуждении восстановить положение, существовавшее до нарушения.

      B. В случае неисполнения субъектом естественной монополии  предписания о заключении договора или о внесении изменений в заключенный  договор  орган регулирования  естественной  монополии  вправе  предъявить  в  суд   иск   о понуждении субъекта естественной монополии заключить договор или о  внесении изменения в заключенный договор.

    C. При неисполнении субъектами  естественных  монополии  предписаний  о перечислении  в  федеральный  бюджет  прибыли,   полученной   в   результате нарушения  Федерального   закона   "О   естественных   монополиях",   органы регулирования  естественных  монополий  вправе  предъявить  в  суд   иск   о изыскании необоснованно полученной прибыли.

      D. В случае уклонения субъектов естественных монополии,  руководителей субъектов естественных монополий или должностных лиц органов  исполнительной власти и органов местного самоуправления от уплаты штрафа  либо  при  уплате штрафа в размере меньшем, чем  указано  в  решениях  (предписаниях),  органы регулирования  естественных  монополий  вправе  предъявить  и  суд   иск   о взыскании штрафа. Исковые заявления  о  взыскании  штрафов  с  руководителей субъектов естественных монополий,  должностных  лиц  исполнительных  органов государственной власти и  органов  местного  самоуправления  направляются  в суды общей юрисдикции, а все остальные — в арбитражные  суды,  поскольку  их

ответчики — предприниматели.

      В судебном же порядке обжалуются решения (предписания) и самих органов регулирования естественных монополий. Субъекты  естественных  монополий  (их руководители),   органы   исполнительной   власти    и    органы    местного самоуправления (их должностные лица), потребители, общественные  организации потребителей, их ассоциации и союзы, прокурор  вправе  обратиться  в  суд  с заявлением о признании недействительными, полностью  или  частично,  решений (предписаний)  органов  регулирования  естественных   монополий   в   случае несоответствия их Федеральному закону "О  естественных  монополиях".  Подача заявления в суд приостанавливает  исполнение  решения  (предписания)  органа регулирования естественной монополии на время его  рассмотрения  и  суде  до вступления решения суда в законную силу.

              9 Реформирование структуры Российских естественных монополий

      В  России  в  рамках  единой   корпорации   часто   объединяется   как

производство естественно-монопольных благ, так и  производство  таких  благ, которые эффективней изготовлять в  конкурентных  условиях.  Это  объединение носит,  как  правило,  характер  вертикальной   интеграции.   В   результате образуется  монополист-гигант,  представляющий  целую   сферу   национальной экономики. РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», Министерство путей сообщения,  — это  три   кита   «монополизма   по-русски»,   ярчайшие   примеры   подобных объединений.

      Реформирование  структуры  естественных   монополий   может   принести определенную  пользу.  Основные  положения  структурной  реформы  в   сферах естественных монополий одобрены Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г.

      Структурная  реформа  наряду  с  другими  важными  моментами  включает совершенствование нормативной базы регулирования естественных  монополий.  В частности, реформа направлена на:

      -  выведение   из   нынешних   сфер   естественных   монополии   видов

хозяйственной деятельности, которые не относятся к естественным  монополиям, и формирование из них рынков на основе конкуренции;

      - выделение исходя из экономической целесообразности и в  соответствии

с   федеральными   законами   самостоятельных   предприятий   из   субъектов

естественных монополий;

      -  придание  рынкам  в  сфере  деятельности   естественных   монополий

организованного  характера  за  счет   углубления   правовой   регламентации

взаимоотношений между их участниками, публичности цен (тарифов) и правил  их определения, введения единых правил "доступа к сети" на  не дискриминационной основе;

      - формирование организационно-правовой базы регулирования деятельности субъектов  естественных  монополий  на  региональном   уровне,   координация деятельности   и   разграничение   компетенции    между    федеральными    и территориальными органами по регулированию в сферах естественных монополий.

      Необходимость    реформы     вызвана     негативными     последствиями

функционирования  ранее  узаконенных  естественных  монополий  —   снижением эффективности     их     деятельности,     нерациональным     использованием производственного потенциала, свертыванием и фактически  отсутствием  в  них конкурентных отношений, хотя такие возможности  и  имеются.  Как  следствие, гигантски выросли цены в сферах, где действуют естественные  монополии,  что повлекло общий скачок  цен  на  товары,  создаваемые  с  участием  продуктов хозяйственной деятельности естественных монополий.

    В настоящее время в  России  сложилось  два  альтернативных  подхода  к

реформированию:

    1. Сторонники первого считают наличие  конкуренции  не  только  главным условием, но и критерием эффективности функционирования всей экономики.  Они требуют скорейшего распространения  отношений  конкуренции  на  все  отрасли экономики.  В  области  естественных  монополий   это   означает   отделение тpaнcпoртныx сетей (сохраняющих  монопольное  положение)  от  производителей газа, электро- и  теплоэнергии,  транспортных  услуг,  которые  должны  быть поставлены в условия конкуренции.

    2. Приверженцы второго подхода не отрицают  положительного  эффекта  от распространения конкуренции, но  считают  необходимым  оценивать  конкретную величину подобного эффекта в  сопоставлении  ее  с  вeличиной  неизбежных  в таких случаях трансформационных издержек.

    Как  показывает  опыт,  разукрупнение  таких  гигантов,  как  РАО  «ЕЭС

России», ОАО «Газпром», МПС, чревато  не  оживлением  конкуренции  со  всеми положительными для экономики последствиями,  а  образованием  многочисленных посредников, как  это  произошло  в  угольной  отрасли  после  разукрупнения организационно-управленческих структур и выделения  шахт  в  самостоятельные юридические лица.

      Главная  цель  реформирования  энергосистемы  -  снижение   затрат   -

принципиально  недостижима   без   проведения   продуманной   инвестиционной политики, направленной  на  техническое  перевооружение  отрасли.  РАО  "ЕЭС России" предлагает полезные, но недостаточные меры:  организацию  отдельного учета для энергосистем, упорядочение оплаты  счетов  населением,  устранение посредников,  передачу   на   баланс   местных   органов   власти   объектов соцкультбыта, реорганизацию работы энергосбытовых организаций.

      Идея разукрупнения энергетической отрасли путем  создания  независимых региональных  энергосистем  требует  более  тщательной  проработки.   Единая энергосистема  страны  дает  экономию,  так  как  позволяет   для   покрытия суточного пика потребления в восточной части России использовать «спящие»  в эти часы  мощности  западных  регионов  и  наоборот  (выгоды  горизонтальной интеграции). В результате разукрупнения уровень конкуренции в  отрасли  вряд ли повысится, а вот обособленность регионов возрастет и  неизвестно  удастся ли  достигнуть  подобной  слаженности  в  работе  независимых   региональных энергосистем.