Бюджетирование Республики Казахстан

     Актуальность поставленной проблемы подтверждается и тем обстоятельством, что в настоящее время отсутствует систематический контроль за использованием государственных финансов в национальных корпорациях и других хозяйствующих субъектах с долей государственного капитала.

     Контроль исполнения бюджета, как показывает анализ отечественного и зарубежного опыта, включает три составляющие: парламентский, административный контроль и контроль со стороны Счетного комитета (палаты).

     Парламентский контроль (или контроль представительной власти) осуществляется в зарубежных странах через посредство парламентских комитетов. Определяется список документов, которые должны представляться парламентариям для проведения контроля и анализа, это опубликованные материалы об исполнении бюджета, ежемесячные информации казначейства, квартальные отчеты о разрешенных расходах, ежемесячные данные об изменении суммы государственного долга и доходах бюджета, ежегодные доклады, представляемые органами исполнительной власти.

     Парламентский контроль осуществляется в ходе обсуждения и принятия акта об исполнении бюджета на основании указанных документов, а также доклада Счетного комитета (палаты), общей декларации о соответствии центральных счетов органов учета и отчетности министерств, исполнявших бюджет.

     В соответствии с Конституцией Республики Казахстан отчеты Правительства и Счетного комитета об исполнении бюджета рассматриваются, как уже отмечалось, сначала в Мажилисе, далее в Сенате и утверждаются затем на совместном заседании палат Парламента Республики Казахстан.

     Административный контроль (или контроль со стороны исполнительной власти) ведется по иерархической структуре системы учета, когда бухгалтеры более высокого уровня контролируют более низкий уровень, а сами в конечном счете подчиняются главному казначею. В ряде зарубежных стран действует Генеральная инспекция финансов, которая представляет собой своего рода корпорацию финансовых инспекторов контролеров, связанную с кабинетом министра финансов (бюджета), но не входящую ни в одно из управлений этого министерства. Финансовые контролеры вправе проверять состояние учета во всех звеньях государственных финансов, то есть любого учреждения, а также частных организаций и предприятий, деятельность которых затрагивает интересы казначейства.

     В соответствии с Законом Республики Казахстан “О бюджетной системе” контроль за использованием бюджетных средств в соответствии с казначейскими разрешениями государственными учреждениями, финансируемыми из республиканского бюджета, осуществляется Министерством финансов Республики Казахстан и его территориальными подразделениями, которое определяет также порядок и периодичность проведения ревизий и проверок использования средств республиканского и местных бюджетов, а также местными представительными органами. Участие Счетного комитета в определении указанных “порядка и периодичности” не предусмотрено, что вряд ли можно признать обоснованным.

     Необходимо в ближайшее время ввести и закрепить в действующих нормативных правовых актах ответственность соответствующих должностных лиц, администраторов бюджетных программ за формирование и исполнение доходов бюджетов всех уровней, использование бюджетных средств, определение понятий нецелевого или неэффективного их использования, правовые и финансовые последствия их отзыва, усиление роли комитетов казначейства и финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан, ведомственного финансового контроля.

     В зарубежной практике высшие государственные аудиторские и контрольные учреждения играют главную, а в ряде стран судебную роль в контроле и проверке правительственных счетов и операций, а также в содействии развитию надежного управления государственными финансами.

     В Республике Казахстан в соответствии с Конституцией, Конституционным законом “О Президенте Республики Казахстан” Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета нa основании проводимых проверок и контрольных мероприятий, анализа получаемой в установленном порядке информации представляет ежеквартальные доклады Президенту Республики Казахстан о работе комитета и ходе исполнения бюджета, а также годовой отчет комитета Парламенту Республики Казахстан, который по своему содержанию и характеру является заключением по отчету Правительства Республики Казахстан об исполнении республиканского бюджета.

     По итогам проведенных проверок и анализов принимаются конкретные постановления комитета, обязательные для исполнения и руководства всеми государственными органами, организациями и должностными лицами, к которым они обращены.

     Так, например, по рекомендации Счетного комитета практически прекращена практика проведения взаимозачетов в процессе исполнения бюджета в отсутствие надлежащей нормативной правовой базы, закрыты существовавшие с тех времен внебюджетные счета “суммы по поручениям” и по специальным средствам, путем поручений Министерству финансов Республики Казахстан приняты меры по возмещению значительных сумм, использованных не по целевому назначению, а также внесены рекомендации Правительству Республики Казахстан по возвращению в бюджет ранее выданных ссуд и кредитов, как, например, с бывшим Реабилитационным банком.

     По итогам комплексной проверки исполнения республиканского бюджета, проведенной Счетным комитетом в г. Ал-маты в этом году, материалы проверки были переданы в Генеральную прокуратуру страны, которой приняты конкретные меры в отношении виновных должностных лиц, вплоть до ареста.

     Следует отметить, что комплексный подход к решению вопросов развития системы аудита и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов, совершенствования ее в соответствии с международными правилами должен сочетаться с максимальным использованием многолетнего отечественного опыта, с учетом складывающихся особенностей национальной экономики, деятельности государственных органов различного уровня.

     Существуют, однако, не только организационные, но и методические проблемы контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов, которые осложняются еще и тем, что до сих пор государственные учреждения и предприятия, как и институты частного права, полностью не перешли на международные стандарты учета и отчетности. Эти обстоятельства сдерживают использование накопленной методической базы, общепринятой в международной финансовой практике. Вместе с тем необходимо критически оценивать зарубежный опыт и не следует слепо его копировать, это по меньшей мере нерационально. В Казахстане пока нет ни  
устоявшегося финансового и бюджет-ного законодательства, соответствующей правовой и финансовой культуры подавляющего числа хозяйствующих субъектов и граждан. К тому же существующие методические разработки других контрольно-ревизионных органов не могут быть полностью восприняты Счетным комитетом в силу особой специфики его задач и функций. Поэтому вопрос о разработке адекватных методик и стандартов проведения Счетным комитетом аналитических работ, проверок и контрольных мероприятий стоит очень остро, и он должен быть решен в ближайшее время, в том числе через нормы соответствующего закона, на основе международной практики, опыта государств участников СНГ.

     В таких условиях приоритеты в работе Счетного комитета совершенно иные, важнейшими из которых являются обязывание всех пользователей средств республиканского бюджета финансовой культуры, поиск изъянов в действующих нормативных правовых актах, через которые утекают государственные ресурсы. В последнем заключается особый смысл реализации критерия законности. Счетный комитет в силу своего статуса может реализовать это с наибольшей эффективностью. Дело в том, что другие контрольные органы осуществляют проверки, аудит и контрольные мероприятия исключительно в рамках действующих нормативных правовых актов. Их интересует уставная и противоуставная деятельность, а неуставная, которая и осуществляется в законодательных “дырах”, остается за гранью контроля, что должно быть исключено. Более того, участие Счетного комитета в определении порядка и периодичности проведения контрольных мероприятий и проверок использования средств республиканского бюджета в действующих нормативных правовых актах не предусмотрено, что вряд ли можно признать обоснованным.

     Следует отметить, что ни в практике налогово-бюджетной деятельности, ни в научно-теоретических исследованиях вопросы экспертизы и анализа республиканского бюджета, в т.ч. и аудита и контроля его исполнения, цельного, комплексного решения не получили. Имеется достаточно обширная практика проведения на предприятиях и в учреждениях экономического и финансового анализа. Но разработанного и обоснованного механизма аудита, экспертизы, анализа и контроля исполнения республиканского и местных бюджетов, методик, стандартов их проведения пока нет.

     Критерием оценки исполнения бюджета являются, во-первых, полное использование внутренних резервов по привлечению доходов в бюджет, во-вторых, целесообразность и экономичность расходования бюджетных средств.

     В соответствии с указанием Президента Республики Казахстан Назарбаева Н.А. о необходимости создания мощной службы внешнего аудита, расширения полномочий Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, укреплении его качественно и количественно Счетным комитетом разработана Концепция развития системы аудита и контроля за исполнением республиканского бюджета в Республике Казахстан.

     Концепция направлена на реализацию следующих основных первоочередных задач⁶.

     Дальнейшее развитие системы аудита и контроля за исполнением республиканского бюджета, установление государственного регулирования формирования их нормативной базы, в первую очередь основных принципов и стандартов аудита и контроля, адаптированных к международным нормам, а также организация методологической работы по соответствующим вопросам аудита и контроля в целом.

     Активное участие системы аудита и контроля в искоренении проявлений коррупции в распределении и использовании средств республиканского бюджета.

     Обеспечение “прозрачности” деятельности всех государственных органов по исполнению республиканского бюджета, широкой гласности и открытости для общественности, всех налогоплательщиков информации о его исполнении.

     Качественное и количественное улучшение ресурсного обеспечения системы аудита и контроля за исполнением республиканского бюджета, целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

     Опыт работы Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета и изложенное выше подтверждают своевременность и необходимость разработки проекта Закона Республики Казахстан “Об аудите и контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов”, который внесен на рассмотрение руководства Республики Казахстан.

     Принятие указанного законопроекта и реализация данной Концепции позволят осуществить решение следующих задач⁷:

     Совершенствование нормативной правовой базы аудита и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов и приведение ее в соответствие с требованиями международной практики;

     Разработка и осуществление мер по качественному улучшению гласности аудита и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов и обеспечение доступа широкой общественности к соответствующим оперативным и итоговым информациям.

     Оказание методического руководства и помощи местным представительным органам в проведении аудита и контроля за исполнением местных бюджетов различного уровня.

     Обеспечение накопленного опыта работы и возможностей Счетного комитета при проведении анализа и экспертизы ежегодно представляемых на утверждение Парламента страны проектов законов о республиканских бюджетах.

     Необходимо в ближайшее время ввести и закрепить в действующих нормативных правовых актах ответственность соответствующих должностных лиц, администраторов бюджетных программ за формирование и исполнение доходов бюджетов всех уровней, использование бюджетных средств, определение понятий нецелевого или неэффективного их использования, правовые и финансовые последствия их отзыва, четко определить роли в аудите и контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов ведомственного финансового контроля. 

     4.1.2. Состояние Бюджетной системы. 

     Перед рассмотрением состояния госбюджета на сегодняшний день хотелось бы ненадолго углубиться в историю. «… одна важная деталь действий нашего правительства - это неожиданный даже для наблюдателей низкий уровень собираемости поступлений в бюджет… прогноз налогопоступлений в бюджет за два месяца текущего года выполнен на 74,3%, по неналоговым поступлениям выполнение прогноза составило 77,8%. При этом почти 90% недопоступлений налогов пришлось на социальный налог, акцизы на товары внутреннего производства и импортируемые товары и ряд других платежей…  На последовавшем затем заседании правительства г-н Какимжанов указал еще на одну интересную особенность  действий своих подчиненных. Оказывается, в конце прошлого года в результате применения так называемых авансированных платежей с предприятий были собраны налоги … за первый квартал еще не начавшегося 1999 года. Это позволило выполнить план уходящего квартала года. Вопросов к г-ну Дамитову (председатель Нацбанка) накопилось немало , и главный из них заключается в следующем: почему Нацбанк после наращивания денежной массы в 1995-1997 г. (с Т115794,70 млн до Т172141,40 млн) в прошлом году внезапно начал сокращать эту массу, доведя ее в декабре 1998 года до уровня в Т 148608,20 млн?