Экологические фонды

2.2 Финансовая политика экологических фондов

Финансовый потенциал экологических фондов. Рассмотрим современные возможности финансирования природоохранных мероприятий из ЭФ на примере упрощенной схемы, представленной на рис. 1.

Рис. 1. Возможный финансовый потенциал ЭФ

Все столбцы относятся к одному году, поэтому ось абсцисс не представлена на рисунке. Ось ординат отражает объемы финансирования в условных денежных единицах. Поскольку практически невозможно точно квантифицироватъ высоту всех столбцов за исключением второго и пятого, соотношения в высоте между ними условны, но по существу отражают ситуацию, сложившуюся на текущий момент.

Первый столбец отражает имеющийся потенциал финансирования природоохранных проектов из внутренних и внешних источников (они более подробно будут описаны в следующем разделе), который в десятки раз превосходит имеющиеся доходы ЭФ России, но тем не менее теоретически выше потребностей страны в финансировании природоохранных проектов. Нереальный поток проектов (объем финансирования, запрашиваемый в заявках), подаваемых в ЭФ значительно меньше, не столько в силу отсутствия проектной документации, сколько в силу того, что ЭФ не обладают средствами для финансирования крупных и средних инвестиционных проектов и предприятия просто не подают заявки на такие проекты, а пытаются получить поддержку из бюджета (стрелка 3). Доходная база ЭФ, формируемая в соответствии с законодательством РФ, составляет небольшую часть потенциала внешних и внутренних источников финансирования (стрелка 1) и в свою очередь формирует основу финансирования проектов (стрелка 2). Фактически проекты финансируются на сумму меньшую, чем получено доходов, из-за компенсации административных расходов фонда и использования средств по нецелевому назначению. Вследствие узости доходной базы ЭФ финансируется лишь небольшая часть инвестиционных проектов (стрелка 4). Реализовано проектов (столбец VI) на сумму, большую финансирования из ЭФ, вследствие привлечения собственных средств предприятия и финансирования из прочих источников (стрелка 5).

Предлагаемая финансовая стратегия ЭФ и руководство по управлению проектным циклом направлены на увеличение потока по стрелке 1 посредством улучшения качества проектов, предполагаемых для финансирования из внешних финансовых источников через систему экологических фондов, и обеспечение обращения собственных средств ЭФ (возвратное финансирование), что автоматически приведет к увеличению потока по остальным стрелкам (увеличение потока по стрелкам 3 и 5 ожидается также вследствие совершенствования управления проектным циклом и внедрения политики финансового рычага) и в идеале к ситуации, представленной на рис. 2, где объем реализованных проектов отличается от объема запрашиваемого финансирования лишь на величину отклоненных проектов, т.е. ЭФ умело использует стратегию привлечения софинансирующих организаций. Фактические доходы отличаются от фактического финансирования проектов на величину административных расходов и переходящий остаток, а потенциальные проекты от заявленных - на финансирование тех проектов, по которым предприятия сочли возможным обойтись без привлечения средств ЭФ, или рентабельных экологических проектов, по которым можно без проблем получить кредит коммерческого банка.

Предлагаемая в работе финансовая политика фонда направлена прежде всего на эффективное расходование средств и затрагивает доходы лишь косвенно, обеспечивая возвратность финансирования.

Приоритетные направления природоохранного инвестирования. Более 97% финансирования из ЭФ предоставляется на безвозмездной основе. Переход на возвратное финансирование даже без уплаты процентов позволит капитализировать доходы ЭФ и с каждым годом наращивать объем имеющихся в распоряжении финансовых ресурсов, по крайней мере, в арифметической прогрессии. Гражданский кодекс РФ разрешает организациям, не имеющим статуса кредитных учреждений, предоставлять займы (не кредиты). Кроме того, в соответствии с законом РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" беспроцентные годовые кредиты могут выдаваться из бюджетов различного уровня, что означает, что даже при консолидации в бюджет средства ЭФ могут предоставляться на возмездной основе и таким образом повышать финансовый потенциал фонда.

Экологические фонды должны искать и прочие источники доходов. Так, если это сильный фонд с высококвалифицированными сотрудниками, то они могут оказывать предприятиям и организациям консультационные услуги на возмездной основе. Единственным условием должно быть неучастие специалистов фонда, оказывающих такие услуги, в оценке проектных документов, подаваемых данным предприятием на финансирование из ЭФ.

В настоящий момент наблюдается значительная активизация двусторонних и многосторонних доноров в отношении финансирования природоохранных мер. Основными направлениями природоохранного инвестирования являются:

1) глобальные экологические проблемы: охрана озонового слоя, сохранение биоразнообразия, охрана международных водоемов и водотоков, глобальное потепление климата;

2) межрегиональные экологические проблемы: трансграничный перенос загрязнений с воздушными и водными массами, загрязнение грунтовых вод вследствие размещения отходов, радиационное и шумовое загрязнение;

3) местные экологические проблемы в регионах, расположенных вблизи стран-доноров, когда возможность косвенного негативного антропогенного воздействия на территорию маловероятна, но не исключена.

Потенциальными внешними инвесторами первой группы проблем являются международные финансовые институты и фонды (например, глобальный экологический фонд - ГЭФ), правительства стран - как соседей по региону, так и с весьма отдаленных континентов (например, США активны в финансировании исследований по глобальному потеплению климата).

Внешние инвесторы проблем второй группы в основном представлены странами, испытывающими это негативное воздействие, однако не странами бывшего социалистического лагеря, а их более экономически развитыми соседями, испытывающими опосредованное негативное воздействие трансграничного переноса загрязнения (ФРГ, Швеция).

К инвесторам третьей группы относятся в основном Скандинавские страны, избравшие в качестве преференциального региона для инвестирования север и северо-запад Европейской части России и осуществляющие вложения в природоохранные проекты различной направленности.

Кроме того, ВБРР также изыскивает возможности наиболее эффективного размещения средств второго транша займа, предоставленного России на реализацию мер по совершенствованию управления охраной окружающей среды.

Известны также еще два способа привлечения зарубежных средств:

- так называемый обмен "долги - охрана природы";

- совместная реализация проектов.

В первом случае основные кредиторы - страны из Парижского или Лондонского клубов - соглашаются не востребовать часть долгов со страны-должника, если они будут использованы ясным и четким образом на определенные природоохранные цели (на основе подобного соглашения был создан Польский экофонд, имеющий в среднем 25-30 млн. долл. поступлений ежегодно).

Второй способ получил наибольшее распространение в рамках реализации Конвенции о глобальном потеплении климата в виде так называемого углеродного кредита, когда развитой стране выгоднее осуществить меры по снижению выбросов углекислого газа или увеличению его поглощения в стране с переходной экономикой, нежели в собственных отраслях экономики. В настоящий момент США и ряд других заинтересованных стран готовы предоставить России значительные средства в обмен на квоту выбросов парниковых газов.

Различный статус и функции ЭФ на местах определяют различные процедуры принятия решений и роль организаций, вовлеченных в этот процесс, а значит, и возможное вмешательство в дела фонда, например, временное "заимствование" средств ЭФ на прочие нужды бюджета и т.д. Все эти факторы означают непредсказуемость процесса принятия решений, а следовательно, и целевого использования направленных финансовых средств для потенциального зарубежного инвестора.

Бюджетная политика экологических фондов. Потребности финансирования природоохранных проектов в регионах значительно превосходят финансовые возможности ЭФ. Правильная бюджетная политика обеспечит максимально эффективное использование ограниченных финансовых ресурсов. Если эта политика формируется на основе принципов ясности, четкости и открытости для широких слоев общественности, если всем заинтересованным сторонам понятно, как формируются и распределяются доходы ЭФ, а утвержденный и фактически исполненный бюджет регулярно печатается в открытой печати, то повышается значимость фонда в реализации экологической политики, его привлекательность как для получателей финансирования, так и для потенциальных двусторонних и многосторонних соинвесторов, заинтересованных во вложении средств в охрану окружающей среды и пытающихся найти адекватный финансовый механизм для этих целей. Одной из причин недостаточной распространенности практики совместного финансирования является непредсказуемость использования средств фонда и риск нецелевого использования выделенных зарубежных финансовых средств.

Планирование доходов дает ЭФ возможность определять общий объем ресурсов для финансирования проектов и его структуру по направлениям природоохранной деятельности, а также заранее правильно формировать поток проектов в соответствии с имеющимися финансовыми ресурсами.

Поскольку поступление платежей осуществляется поквартально, целесообразно составлять план доходов ЭФ на год и поквартально, чтобы правильно формировать план финансирования проектов, принятых к финансированию из фонда. В современных условиях трудно прогнозировать поступления в ЭФ на год или два вперед, однако целесообразно делать такие прогнозы и публиковать их ежегодно и в программе ЭФ, чтобы потенциальные заявители были информированы не только о приоритетах фонда, но и о его реальных финансовых возможностях в настоящий момент и в ближайшем будущем. Такие прогнозы трудоемки, но реальны, поскольку в большинстве регионов ограниченное количество крупных плательщиков (или неплательщиков), в значительной степени определяющих формирование доходной части бюджета ЭФ, и состояние дел на этих предприятиях и их перспективы не являются секретом для администрации регионов и для инспекторов экологического комитета, курирующих эти предприятия и сверяющих правильность расчета платежей.

Предлагаемый План формирования доходов ЭФ соответствует основным позициям государственной статистической отчетности 1 -Экофонд и более детально представлен в "Практическом руководстве по управлению проектным циклом в экологических фондах РФ" (далее в тексте - Практическое руководство), распространенном в ЭФ субъектов Федерации.

Планирование расходования средств фонда способствует реализации двух целей:

- обеспечению взаимосвязи региональных экологических программ и целей функционирования ЭФ;

- информированию потенциальных заявителей и прочих заинтересованных сторон о практических аспектах реализации политики ЭФ.

Такая ясность обеспечивает поддержку деятельности фонда со стороны общества и помогает заявителям самостоятельно провести анализ проектных идей с целью отбора тех, которые полностью соответствуют приоритетам финансирования фонда на этот год или ближайшие годы.

Планирование расходования средств фонда осуществляется в большей степени по категориям (направлениям) расходования, нежели по конкретным проектам.

В конце года подводят итоги фактического исполнения бюджета ЭФ за год. При этом группы проектов делят на категории, а по каждой категории еще и выделяют финансирование, предоставленное по каждому проекту, которому присвоен свой номер, а список проектов прилагают к фактической смете расходования ЭФ. Такой формат этого документа позволяет четко проследить все финансовые потоки ЭФ и видеть, целевым или нецелевым образом, своевременно ли и правильно ли были направлены деньги по проектам (особенно если фактическое исполнение планов расходования осуществляется поквартально). Процесс подведения итогов может быть автоматизирован при использовании программного обеспечения годовой отчетности экологического фонда, разработанного одновременно с данным Практическим руководством.

Налогообложение экологических фондов. Одной из особенностей учета во внебюджетных ЭФ является то, что наряду с отчетностью, представляемой в Государственную налоговую инспекцию (баланс, расчеты по налогам), должна составляться отчетность о целевом использовании средств фондов.

К сожалению, нет инструктивных материалов и форм отчетности, разработанных для ЭФ в части целевого использования средств, как и нет четкого определения того, что следует относить к природоохранным мероприятиям, финансируемым из внебюджетных ЭФ. Это ставит ЭФ в заведомо уязвимое положение и осложняет работу бухгалтеров.

Для более полного учета и контроля за поступлением средств в ЭФ необходимо вести аналитический учет по плательщикам и видам платежей. К сожалению, правовые пробелы и организационные противоречия делают в настоящее время невозможным организацию контроля за полнотой поступления средств в ЭФ. Поэтому исполнительным дирекциям внебюджетных ЭФ необходимо работать в тесной связи с территориальными природоохранными организациями. Это обусловлено тем, что в настоящее время соответствующие комитеты по экологии и природным ресурсам ведут учет плательщиков, сумм поступающих платежей, осуществляют проверку полноты внесения причитающихся средств, достоверности представленных сведений.

К бюджетным организациям относятся организации, финансируемые полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов (бюджетной сметы). Обязательным условием является также открытие финансирования по смете. Экологические фонды, в том числе Федеральный экологический фонд, определяются как внебюджетные.

Федеральный экологический фонд является плательщиком налогов, которые не платят бюджетные организации.

Внебюджетные ЭФ являются некоммерческими организациями, поэтому при осуществлении своей основной деятельности они не являются плательщиками налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, налога на пользователей автодорог, налога на содержание жилищного фонда, ввиду отсутствия налогооблагаемой базы. Доходы некоммерческих организаций, образующиеся в результате целевых отчислений на содержание указанных организаций и поступившие от других предприятий, граждан и организаций, не облагаются налогом на прибыль и налогом на добавленную стоимость. При приобретении товаров, работ, услуг оплата производится с учетом налога на добавленную стоимость, который не подлежит возмещению из бюджета. Все эти затраты принимаются к учету по цене приобретения, включая НДС.

В то же время внебюджетные ЭФ являются плательщиками следующих налогов:

- налог на приобретение автотранспортных средств, налог на владельцев транспортных средств (Инструкция ГНС РФ №30 от 15 мая 1995 г.);