Экологические фонды

ФЭФ РФ призван быть связующим ядром в системе территориальных экологических фондов - республиканских, краевых и областных.

В настоящее время большинство территориальных экологических фондов (69 из 88) остаются внебюджетными, а в некоторых случаях уже трансформируются из бюджетных во внебюджетные (например, в Тамбовской области) с сохранением существовавших ранее схем формирования доходов и использования средств.

Внебюджетные территориальные экологические фонды существенно различаются по своему статусу. В 62% случаев распорядительным органом этих фондов являются администрации (правительства) субъектов Федерации, что не в полной мере отвечает целям развития системы экологических фондов и обеспечения целевого расходования их средств на природоохранные мероприятия, но соответствует положениям Закона РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления".

В некоторых субъектах Федерации распорядительными органами внебюджетных территориальных экологических фондов являются законодательные органы власти, в частности в Санкт-Петербурге, Брянской, Курганской, Ростовской (совместно с администрацией) областях эти фонды не являются юридическими лицами и их средства аккумулируются на специальных счетах территориальных природоохранных органов.

В остальных внебюджетных территориальных экологических фондах распорядительным органом являются специально уполномоченные природоохранные органы - комитеты или министерства по охране окружающей среды, которые формируют и исполнительные структуры этих фондов. Большинство фондов, находящихся в распоряжении территориальных природоохранных органов, не являются юридическими лицами. Вместе с тем в этой группе более значительна доля фондов, имеющих статус юридического лица.

Целевые бюджетные фонды. Целевые бюджетные или консолидированные в бюджеты соответствующих уровней экологические фонды имеют меньшее распространение, чем внебюджетные. В настоящее время статус бюджетных имеют Федеральный экологический фонд РФ и территориальные экологические фонды в 19 субъектах Федерации, из которых около половины являются юридическими лицами.

В большинстве целевых бюджетных или консолидированных в бюджет территориальных экологических фондов, как и внебюджетных, распорядительным органом являются администрации субъектов Федерации, которые во многих случаях формируют и исполнительные структуры управления этими фондами, не связанные со специально уполномоченными территориальными природоохранными органами, хотя именно последние обеспечивают выполнение организационных и аналитических работ по формированию экофондов и целевому использованию их средств.

В то же время среди бюджетных территориальных экологических фондов имеют несколько большее, чем среди внебюджетных, распространение в качестве их распорядительных органов специально уполномоченные территориальные органы по охране окружающей среды. На долю таких фондов приходится 37% общего числа бюджетных фондов (против 31 % внебюджетных).

Законодательные органы практически нигде не являются распорядительными органами бюджетных экологических фондов, однако их роль в деятельности этих фондов весьма значительна, поскольку именно законодательные органы для большинства территориальных бюджетных фондов (как Федерального экологического фонда Российской Федерации) утверждают в составе бюджетов соответствующего уровня объем поступлений и смету или основные направления расходования средств экологических фондов.

Условия формирования экологических фондов. Деятельность территориальных экологических фондов (как бюджетных, так и внебюджетных) существенно различается по условиям их формирования.

В соответствии с Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" экологические фонды должны формироваться за счет перечисления платежей в экофонды субъектов Российской Федерации с последующим перечислением из них 10% в Федеральный экологический фонд Российской Федерации и передачей 60% на реализацию программ районного и городского уровней. Фактически схемы формирования экофондов весьма разнообразны. Наряду со схемой накопления экологических платежей в фондах областного (краевого, республиканского, окружного) уровня или на спецсчетах областных комитетов экологии (министерств по охране окружающей среды) во многих регионах платежи и другие поступления направляются на счета местных экофондов, которые перечисляют 40% на уровень субъекта РФ, а из них в свою очередь 10% от общей суммы экологических платежей перечисляется (или должно перечисляться) в ФЭФ РФ. Многие экофонды применяют чрезвычайно сложные и разнородные схемы, при которых часть предприятий перечисляет экологические платежи в экофонд областного уровня, часть - в местные (обычно городские) экофонды с последующим перечислением соответствующей части на вышестоящие уровни. В некоторых регионах предприятия сами перечисляют (или должны перечислять) экологические платежи сразу в три адреса (на местный, областной и федеральный уровни).

Большинство внебюджетных экологических фондов (примерно 2/3 их общего числа) формируется по смете, соответствующей законодательно установленному порядку, т. е. с первоначальным поступлением платежей за загрязнение окружающей природной среды от предприятий-природопользователей на накопительные счета экологических фондов областного (краевого, республиканского, окружного) уровня с последующим перечислением средств как на местный уровень, так и на федеральный уровень - в ФЭФ РФ. Примерно 16% внебюджетных фондов в субъектах Федерации формируются путем первоначального поступления экологических платежей на накопительные счета местных экологических фондов с последующим перечислением соответствующей доли средств на областной уровень и далее в ФЭФ РФ.

Остальные внебюджетные фонды формируются либо путем перечисления платежей предприятиями самостоятельно в экофонды всех уровней либо с использованием сложных схем, при которых часть предприятий (обычно расположенных в крупных городах) перечисляют средства в местные (городские) фонды с последующим перечислением их соответствующей доли в областные экофонды, а остальные предприятия перечисляют средства непосредственно на областной уровень (на накопительные счета областных экофондов или комитетов по охране окружающей среды). В ряде случаев это способствует повышению уровня собираемости экологических платежей в фонды, однако чрезмерное усложнение схем формирования экологических фондов, как правило, ничем не оправдано и связано с производственным распределением функций между исполнительными структурами управления территории субъектов Федерации.

В целом бюджетные экологические фонды на территории используют в основном те же схемы формирования, что и внебюджетные, однако степень распространения различных схем в группе территориальных бюджетных фондов несколько иная, чем внебюджетных.

Отчетность экологических фондов. Важное значение для анализа деятельности экологических фондов имеет полная и своевременная регистрация данных о поступлении и расходовании их средств. Основным источником подобной информации является форма статистической отчетности № 1 - Экофонд. В 1998 г. введена уточненная форма №1-Экофонд, утвержденная постановлением Госкомстата России от 05.08.98 №82.

В отчет по форме № 1 -Экофонд включаются:

- все платежи за загрязнение окружающей природной среды, предусмотренные действующим законодательством и начисленные природоохранными органами предприятиям, организациям, учреждениям, независимо от формы собственности, отдельным гражданам, иностранным юридическим и физическим лицам (расчетные платежи);

- все платежи за загрязнение окружающей природной среды, фактически поступившие к моменту составления отчета (фактические платежи);

- общая сумма корректировок платежей за загрязнение окружающей природной среды, осуществленная администрацией и природоохранными органами.

В случае поступления платежей за загрязнение окружающей среды от природопользователей непосредственно в территориальный (республиканский, краевой, областной, национального округа) экофонд и организации текущего учета за поступлением и расходованием всех средств в течение отчетного периода в региональном фонде отчет по форме № 1 -Экофонд составляется экофондом данного субъекта Российской Федерации. В том случае, если платежи поступают в местные (районные, городские и т.п.) экофонды с дальнейшим перечислением в вышестоящий территориальный экофонд, экологический фонд субъекта Российской Федерации организует запрос соответствующих отчетных данных по форме № 1 -Экофонд от местных экофондов с последующим обобщением информации.

При получении и анализе годовых отчетов от экофондов по форме №1-Экофонд республиканским, краевым, областным, национальных округов природоохранным органам рекомендуется сопоставлять соответствующие данные о поступлении средств в эти фонды с данными федерального статистического наблюдения предприятий- природопользователей о текущих затратах на охрану природы и экологических платежах по форме №4-ОС. Обобщение отчетных данных по форме №4-ОС осуществляется в органах госстатистики. При резком расхождении информации об экоплатежах предприятий и поступлениях в экофонды следует уточнить причины этих расхождений.

Источники формирования доходов экологических фондов. Доходная база экологических фондов включает следующие источники поступления средств:

- плата предприятий за загрязнение окружающей природной среды в пределах допустимых нормативов, в том числе водных объектов, атмосферного воздуха, и за размещение отходов;

- плата предприятий за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов), в том числе водных объектов, атмосферного воздуха, и за размещение отходов;

- плата предприятий за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды, в том числе водных объектов, атмосферного воздуха, и за размещение отходов;

- плата за прочие виды вредного воздействия на окружающую природную среду;

- средства, получаемые по искам о возмещении вреда, нанесенного окружающей среде и природным ресурсам;

- штрафы за нарушение природоохранительного законодательства, экологических норм, правил, стандартов и иных нормативных актов, предписаний природоохранных органов;

- штрафы за нарушение правил охоты, рыболовства, включая средства от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства и незаконно добытой с их помощью продукции;

- прибыль, полученная от использования средств экологических фондов, в том числе дивиденды, проценты по вкладам, банковским депозитам, финансовым операциям и по ранее предоставленным кредитам;

-возвращенные ранее предоставленные кредиты и ссуды;

- поступления из иных источников.

Структура поступлений финансовых средств в экологические фонды. В структуре поступления средств в экологические фонды преобладающими являются платежи предприятий за загрязнение окружающей природной среды.

В целом анализ структуры поступления средств в территориальные экологические фонды показывает заметные различия в значимости отдельных источников доходов в зависимости от размеров экологических фондов. Наиболее выраженной является тенденция сокращения доли штрафов за нарушение природоохранительного законодательства, экологических норм, правил, стандартов и иных нормативных актов с предприятий, организаций, учреждений, граждан, иностранных юридических и физических лиц в общем объеме поступлений с увеличением размеров экологических фондов.

Указанная тенденция характерна для всех видов штрафов. Наибольшие различия отмечаются в значимости для формирования доходной части экологических фондов в зависимости от их размера штрафов за нарушение правил охоты, рыболовства, включая средства от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства и незаконно добытой с их помощью продукции.

В то же время для других источников поступлений (таких, как средства, полученные по искам о возмещении вреда, пени, а также прибыли, полученные от использования средств фондов) характерна противоположная тенденция изменения их значимости в зависимости от размеров экологических фондов.

Формирование доходной части экологических фондов характеризуется региональными различиями. В большинстве экономических районов (Северном, Северо-Западном, Волго-Вятском, Центрально-Черноземном, Поволжском, Северо-Кавказском и Западно-Сибирском) территориальные экологические фонды субъектов Федерации на 75-95% формируются за счет платежей предприятий за загрязнение окружающей природной среды.

Структура расходов экологических фондов. Анализ структуры расходов экологических фондов показывает, что, с одной стороны, со временем уменьшается доля статьи "прочие расходы", что объясняется усилением контроля за целевым использованием средств экологических фондов. С другой стороны, растет доля средств, направляемых на строительство природоохранных объектов, как и доля средств на проектирование и обустройство заповедников и национальных парков. Нужно также отметить, что при некотором постоянстве расходов на НИР и ОКР и внедрении новых экологически чистых технологий наблюдается рост вложений в новые технологии.

Весьма незначительны средства, выделяемые для реализации природоохранных мероприятий на возвратной основе. В этом отношении структура расходов ФЭФ РФ существенно отличается от структуры расходов большинства территориальных экологических фондов и близка по доле средств, выделяемых на возвратной основе, только к структуре экологических фондов промышленно развитых территорий.

В целом структура расходов экологических фондов существенно зависит от их размеров. С увеличением размеров фонда доля расходования средств на строительство природоохранных объектов возрастает.

Некоторые регионы объединяют свои усилия для решения общих задач, определенных как федеральными целевыми, так и межрегиональными программами, такими как "Оздоровление экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов Волжского бассейна", "Экологическая безопасность Урала" и другие. Для решения задач Верхневолжского региона областями Вологодской, Ивановской, Костромской и Ярославской учрежден межрегиональный Верхневолжский фонд. Однако придание ему статуса филиала ФЭФ РФ позволило улучшить ресурсную его базу за счет более определенного правового статуса, льгот по налогообложению на НДС, дополнительных источников и т.д.