Экологические фонды

Экологические фонды являются важными механизмами финансирования природоохранных расходов и мобилизации зарубежных средств. В целом их капитал формируется за счет природоохранных налогов и сборов.

Экологические фонды (ЭФ) получили широкое распространение в странах с переходной экономикой в Центральной и Восточной Европе и СНГ и находятся на разной стадии развития: от финансирования и реализации крупных эффективных инвестиционных проектов (Польша и Венгрия) до решения вопросов формирования доходной базы на законодательном уровне (страны Средней Азии). ЭФ создавались для финансирования среднесрочных и долгосрочных экологических проектов в тех странах, где финансовые рынки были слабо развиты, банковская ставка достаточно высока, а финансовые институты не видели своего интереса в кредитовании экологических проектов.

В некоторых случаях ЭФ полностью заменили банковское финансирование посредством создания специальных организаций, занимающихся финансированием только природоохранных проектов (например, РПОИ в России), что оправдано в краткосрочной перспективе, но в долгосрочной - замедляет переход к использованию рыночных методов финансирования природоохранной деятельности (кредитование по рыночной банковской ставке) и приводит к снижению эффективности финансирования в целом. Все вышесказанное наглядно демонстрирует ситуация в Польше и Венгрии.

В соответствии со статьей 17 закона Российской Федерации "Об охране окружающей среды", финансирование экологических программ и природоохранных мероприятий производится за счет:

- республиканского бюджета РФ, бюджетов автономных областей, автономных округов, краев и местных Советов народных депутатов, средств предприятий, учреждений, организаций;

- Федерального, республиканских, краевых, областных, местных экологических фондов, фондов экологического страхования, кредитов банков;

- добровольных взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников.

В Российской Федерации на 1998 год сформировалась система природоохранных органов Госкомэкологии России, которая участвует в формировании, координации расходования средств и контроля за их целевым использованием.

Природоохранная система территориальных органов Госкомэкологии России состоит из:

1. Территориальных природоохранных органов, расположенных в каждом субъекте Российской Федерации, включая сеть городских, межрайонных и районных комитетов по охране окружающей среды, морских и речных инспекций и специализированных инспекций государственного экологического контроля и анализа. Имеются также два управления региональных природоохранных морских служб на Дальнем Востоке и в Красноярском крае.

2. Государственных природных заповедников, число которых постоянно увеличивается и в 1998 г. составило 93 единицы.

3. Научно-исследовательских учреждений, организаций, центров (19 НИИ в 1998 г.).

4. Государственных инспекций по маломерным судам (ГИМС), находящихся в республиках, краях, областях, автономных образованиях, Москве и Санкт-Петербурге (73 организации). Руководит деятельностью ГИМС Главное управление государственной инспекции по маломерным судам при Госкомэкологии России.

Финансирование деятельности природоохранных органов (территориальных органов охраны природы, специализированных инспекций аналитического контроля, 'морских инспекций, служб охраны заповедников) осуществляется из бюджетных и внебюджетных источников. К бюджетному финансированию относятся поступления из федерального бюджета и бюджетов разных уровней.

В соответствии с Законом РФ "О бюджетной классификации" (1996 г.) функциональная классификация расходов бюджета РФ представлена следующим образом:

0100 - Государственное управление и местное самоуправление.

В этом разделе под кодом 0102 предусмотрены расходы на содержание Центрального аппарата Госкомэкологии РФ, а также на содержание территориальных комитетов по охране окружающей среды.

0900 - Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия, в том числе непосредственно охрана окружающей природной среды включает финансирование деятельности специализированных инспекций аналитического контроля и морских инспекций, а также организацию и развитие государственных природных заповедников.

Расходы, предусмотренные на НИОКР - федеральные целевые программы (по перечню федеральных целевых программ, принимаемых к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год) и другие НИОКР (код 0903), должны входить в целевые статьи и виды расходов по прямым получателям средств из федерального бюджета (Госкомэкологии России).

С целью организации нормальной работы природоохранных органов, способных выполнять все возложенные на них задачи и функции, сбалансированности доходов и расходов на каждый финансовый год, покрытия недостатка средств, выделяемых из федерального бюджета на содержание территориальных органов, специнспекций и госзаповедников, в отрасли задействована многоканальная схема финансирования подведомственных организаций.

Существующая система финансирования создает серьезные трудности для обеспечения устойчивого развития охраны окружающей среды. Неполное финансирование по заработной плате, практическое отсутствие ассигнований на укрепление и развитие материально-технической базы природоохранных органов создают постоянный дефицит финансовых средств в организациях Госкомэкологии России.

Необходимые объемы финансирования системы Госкомэкологии России определяются следующими показателями:

- укомплектованность и качественный состав работников территориальных комитетов, специализированных инспекций аналитического контроля, морских инспекций, заповедников;

- нагрузка по экологическому контролю: количество контролируемых и обследованных объектов, источников выбросов, водопользователей, организованных источников выбросов и др.;

- результаты деятельности работников: количество проверок, выявленных нарушений, расчетный, выявленный и предотвращенный ущерб;

- платежи за загрязнение и другие показатели деятельности природоохранных органов.

В условиях обострения экологической обстановки возрастает роль государственных органов системы Госкомэкологии России в обеспечении экологической безопасности развития страны. При этом должны быть созданы финансовые и социальные условия для организации эффективной деятельности.

Этот подход уже закреплен рядом законодательных и нормативных документов, принимаемых соответствующими органами субъектов Российской Федерации (Республика Карелия, Приморский край, Сахалинская область и др.).

Со своей стороны Госкомэкология России внесла предложение в проект закона "О федеральном бюджете на 1999 год", предусматривающее направить не менее 30% средств территориальных экологических фондов на содержание территориальных природоохранных органов, специнспекций и госзаповедников, однако Государственная Дума эту редакцию не приняла. В ст. 72 закона "О бюджете на 1999 год" рекомендовано законодательным (представительным) и исполнительным органам власти субъектов Российской Федерации направлять сверхплановые поступления в территориальные экологические фонды на финансирование госзаповедников и специнспекций Госкомэкологии России.

Недостаток бюджетных средств и рыночный механизм экономики страны заставляют бюджетные организации заниматься хозрасчетной деятельностью.

Так, в системе Госкомэкологии России проводится работа по оказанию территориальными органами, специнспекциями платных услуг природоохранного назначения другим предприятиям и организациям.

При этом те работники аппаратов территориальных органов, которые относятся к государственным служащим, в соответствии с действующим законодательством не имеют права заниматься каким-либо другим видом деятельности, кроме научной, преподавательской и творческой. Остальные работники, не относящиеся к госслужбе (инспекции, лаборатории, центры и т.п.), вправе выполнять платные услуги и использовать эти средства на покрытие расходов по оказанию услуг.

В 1998 г. Правительство Российской Федерации постановлением от 25.11.98 № 669-р разрешило использовать внебюджетные средства, полученные в результате осуществления разрешенных в установленном порядке видов деятельности, для финансирования текущих расходов центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

В последние годы по заданию Правительства постоянно проводятся мероприятия по снижению численности территориальных природоохранных органов, снижаются объемы финансирования из федерального бюджета, при этом увеличивается объем контрольной почты, расширяются функции и задачи, стоящие перед предприятиями и организациями системы Госкомэкологии России. Поэтому при территориальных органах создаются центры по оказанию услуг природоохранного назначения, образуются государственные инспекции аналитического контроля и анализа с правами юридического лица, которые могут на платной основе выполнять работы и услуги экологической направленности.

Такая схема финансирования территориальных органов, специнспекций и заповедников позволяет в условиях финансового кризиса, жесткого дефицита федерального бюджета поддержать отрасль в рабочем состоянии, предотвратить окончательный развал природоохранной системы страны.

Важнейшими факторами общего порядка, предопределяющими инвестиционный климат, являются политическая и экономическая стабильность, предсказуемость экономической и правовой политики. Одним из основных факторов, определяющих объемы финансовых ресурсов, привлекаемых для решения экологических проблем как из отечественных, так и зарубежных источников, является наличие (или, наоборот, отсутствие) у хозяйствующих субъектов стимулов снижать воздействие на окружающую среду, разрабатывать и осуществлять соответствующие инвестиционные проекты, а также управленческие меры.

Объем финансовых ресурсов, которые реально будут выделены всеми экономическими агентами на осуществление мероприятий природоохранного характера, существенно зависит от того, какие стимулы к их осуществлению будут задействованы, а также от того, какие механизмы финансирования (софинансирования) этих мероприятий и какой круг источников удастся привлечь.

В связи с этим одной из приоритетных задач является развитие соответствующих механизмов, обеспечивающих приток финансовых средств из различных отечественных и зарубежных источников, включая:

- развитие системы экономических и иных стимулов к предотвращению загрязнения и ликвидации последствий прошлого загрязнения, а также стимулов к сокращению ресурсоемкости (природо-, энерго- и материалоемкости) производства и ВВП в целом, что способствовало бы снижению техногенной нагрузки на окружающую среду и ее ассимиляционный потенциал;

- расширение спектра источников финансирования (софинансирования) природоохранных проектов и мероприятий;

- создание новых и совершенствование имеющихся механизмов финансирования природоохранных мероприятий, в том числе планируемых в федеральных, региональных и отраслевых ПДООС;

- осуществление институциональных изменений: устранение препятствий и создание предпосылок для осуществления ПДООС, Федеральных целевых экологических программ, природоохранных проектов и мероприятий;

- решение проблемы ответственности за прошлый экологический ущерб;

- установление экологических приоритетов и составление ранжированных перечней проектов и других мероприятий экологической направленности на федеральном и региональном уровнях;

- обеспечение широкой доступности информации о возможностях и условиях предоставления зарубежной финансовой помощи, в том числе инвестиционных средств, для широкого круга заинтересованных организаций и, прежде всего, для системы Госкомэкологии России.

Таким образом, перечень существующих потенциально возможных источников финансирования природоохранной деятельности включает:

- внутренние источники финансирования;

- государственный бюджет (федеральный, региональный, муниципальный);

- экологические фонды;

- собственные средства предприятий;

- фонды отраслевых министерств;

- коммерческие займы банков;

- инвестиционные венчурные фонды;

- платежи за природные ресурсы;

- внешние источники финансирования;

- международные организации;

- двусторонние соглашения;

- международные финансовые учреждения (МФУ).

В случаях необходимости получения кредита, а не фанта, следует учитывать, что:

- МФУ не финансируют проекты полностью, т.е. должны быть определены и другие источники средств;

- обычно требуется гарантия Правительства Российской Федерации и/или субъекта Российской Федерации;

- проект должен соответствовать международным стандартам, т.е. прежде всего быть реализуемым и окупаемым.

Глава 2. Экологические фонды как источники финансирования природоохранной деятельности

Важным элементом экономического механизма охраны окружающей среды (по данным до 2001 г.) является функционирование экологических фондов, которые включают Федеральный экологический фонд Российской Федерации (ФЭФ РФ), территориальные экологические фонды субъектов Федерации и местные экологические фонды (район, город). Практика существования экологических фондов доказала экономическую целесообразность их деятельности, роль которой особенно возрастает в условиях жесточайшего дефицита финансирования охраны окружающей среды.

2.1 Территориальные экологические фонды

В соответствии с Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" выделяются три уровня экологических фондов:

- федеральный уровень, представленный Федеральным экологическим фондом Российской Федерации (ФЭФ РФ);

- уровень субъектов РФ, представленный республиканскими, краевыми, областными и окружными экологическими фондами;

- местный уровень, представленный городскими и районными фондами. Все экологические фонды по Закону РСФСР "Об охране окружающей природной среды" должны быть внебюджетными. В то же время в соответствии с Бюджетным кодексом статус внебюджетных должны иметь только пенсионный фонд, фонд медицинского и социального страхования (ст. 13). Все остальные фонды, в том числе и экологические, дола иметь статус целевых бюджетных фондов (ст. 17). В отношении ФЭФ РФ статус целевого бюджетного фонда определяется также Законом "О федеральном бюджете" на соответствую' финансовый год.