История развития охраны природы в РФ

      В   начале   60-х   гг.   в   связи   с   повышением   интенсивности   вовлечения   в   хозяйственный   оборот   богатых   природных   ресурсов   страны   на   национальном   уровне   была  уяснена   необходимость   установления   системы   мероприятий,   направленных   на   охрану,   использование   и   воспроизводство   природных   ресурсов.   27   октября   1960   г.   был   принят   Закон   РСФСР   "Об   охране   природы   в   РСФСР".   Он   содержал   статьи   по   охране   земель,   недр,   вод,   лесов   и   иной   растительности,   животного   мира,   но   заметной   роли   в   регулировании   природопользования   и   охраны   природы   не   сыграл,   так как   не   предлагал   эффективных   природоохранных   мер   и   механизма   обеспечения   их   выполнения,   не   предусматривал   даже   мер   юридической   ответственности   за   нарушение   его   положений.

      Главным образом с принятием в 1980 г. Закона СССР "Об охране   атмосферного воздуха" в сферу правового регулирования были включены   отношения   по   охране   окружающей   среды   от   физических   и   биологических   воздействий.

      В   системе   источников   экологического   права   в   этот   период   преобладали   не   законы,   а   подзаконные   акты   в   виде   постановлений   Правительства   СССР   и   РСФСР,   ведомственных   правил   и   инструкций.   Тогда,   не   законы,   а   именно   правительственные   постановления   определяли   некоторые   комплексные   подходы   к   регулированию   природопользования   и   охраны   окружающей   среды   как   единого   объекта [22].

      Забота   об   охране   природы   и   лучшем   использовании   природных   ресурсов   была   признана   на   сессии   Верховного   Совета   СССР   в   сентябре   1972   г.   как   одна   из   важнейших   государственных   задач.   При   этом   мероприятия   по   дальнейшему   усилению   охраны   природы   и   улучшению   использования   природных   ресурсов   поручалось   разработать   Правительству   СССР.   Впоследствии   эти   мероприятия   были  закреплены   не   в   законах,   а   в   совместном   постановлении   ЦК   КПСС   и   Совета   Министров   СССР   от   29   декабря   1972   г.   "Об   усилении   охраны   природы   и   улучшении   использования   природных   ресурсов".  

      В дальнейшем,  1   декабря   1978г.   было   принято   иное   совместное   постановление   ЦК   КПСС   и   Совета   Министров   СССР   –   "О   дополнительных   мерах   по   усилению   охраны   природы   и   улучшению   использования   природных   ресурсов".   Учитывая   роль,   которая   отводилась   планированию   как   одному   из   главных   инструментов   регулирования   общественного   развития,   с   целью   его   совершенствования   постановление   предусматривало   новую   форму   предпланового   документа   –  территориальных   комплексных   схем   охраны   природы.

      Стремления   по   обеспечению   рационального   природопользования   и   охраны   природы,   предпринимаемые   на   основе   природоресурсного   законодательства   и   названных   правительственных   постановлений,   не   давали,   все же,   видимых   и   ощутимых   результатов.   В   конце   80-х   гг.   ЦК   КПСС   и   Правительство   СССР   осознавали,   что   основными   причинами   резкого   ухудшения   состояния   окружающей   среды   в   стране   являлись:   слабое   правовое   регулирование   природопользования   и   охраны   окружающей   среды,   несовершенная   организация   государственного   управления   в   этой   сфере,   "остаточный"   принцип   финансирования   природоохранительной   деятельности,   отсутствие   у   предприятий   экономических   стимулов   к   рациональному   использованию   природных   ресурсов   и   охране   природы   от   загрязнения.   7   января   1988   г.   ЦК   КПСС   и   Совет   Министров   СССР   приняли   постановление   "О   коренной   перестройке   дела  охраны   природы   в   стране".

      Если   не   считать   Закона   "Об   охране   природы   в   РСФСР",   правовое   регулирование   по   поводу   природы   (окружающей   среды)   как   интегрированного   объекта   осуществлялось   главным   образом   в   совместных   постановлениях   ЦК   КПСС   и   Совета   Министров   СССР.

    Правовая  охрана природы представляет собой  совокупность установленных государством правовых норм и возникающих в  результате их реализации правоотношений, направленных на выполнение мероприятий по сохранению естественной среды, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей человека жизненной среды в интересах настоящего и будущих поколений. Это система государственных мероприятий, закрепленных в праве и направленных на сохранение, восстановление и улучшение условий, необходимых для жизни людей и развития материального производства. [17].

    В систему правовой охраны природы  России входят четыре группы юридических  мероприятий.

    Правовое  регулирование отношений по использованию, сохранению и возобновлению природных  ресурсов.

    Организация воспитания и обучения кадров, финансирование и материально-техническое обеспечение  природоохранных действий.

    Государственный и общественный контроль за выполнением требований охраны природы.

    Юридическая ответственность правонарушителей.

    В соответствии с экологическим законодательством  объектом правовой охраны выступает  природная среда - объективная, существующая вне человека и независимо от его сознания реальность, служащая местом обитания, условием и средством его существования.

    Имеется большое количество законоположений, определяющих правовое регулирование  природоохранных отношений. Совокупность природоохранных норм и правовых актов, объединенных общностью объекта, предметов, принципов и целей правовой охраны, в России образует природоохранное (экологическое) законодательство.

    Источниками экологического права признаются нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие правовые отношения. К ним относятся законы, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, законы и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.

    В СССР, а затем в России было шесть  периодов развития экологического законодательства.

    1918-1922 гг. - возникновение и становление  законодательных актов об охране  и использовании природных ресурсов.

    1922-1957 гг. - активное развитие союзного  природоресурсного законодательства.

    1953-1963 гг. - принятие во всех республиках бывшего СССР законов об охране природы (например, Закон РСФСР «Об охране природы» был принят в 1960 г.).

    1968-1980 гг. - проведение кодификации союзного  и республиканского законодательства  о земле, недрах, водах, лесах,  животном мире, атмосферном воздухе. Принятие по этим объектам соответствующих Основ законодательства СССР и союзных республик, кодексов в союзных республиках.

    1985-1990 гг. - попытка перестроить общественные  отношения в охране природы  и рациональном использовании  природных ресурсов, разработать закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в СССР и республиках.

    С 1991 г. и до настоящего времени - суверенизация  России, распад СССР, пересмотр законодательства Российской Федерации, в том числе  экологического, принятие нового Закона «Об охране окружающей природной среды» (2001), нового Земельного кодекса (2001), нового Кодекса об административных правонарушениях (2001) и других актов экологического направления.

    Система экологического законодательства, руководствующаяся  идеями основополагающих конституционных актов, включает в себя две подсистемы: природоохранное и природоресурсное законодательство.

    В природоохранное законодательство входит Закон «Об охране окружающей природной среды» и другие законодательные  акты комплексного правового регулирования.

    В подсистему природоресурсного законодательства входят Земельный кодекс РФ, Закон  РФ «О недрах», Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, а также другие законодательные  и нормативные акты.

    Центральное место среди экологических норм Конституции Российской Федерации занимает ст. 9, ч. 1, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

    В Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст. 9, ч. 2). Первая касается биологических начал человека, вторая - его материальных основ существования.

    10 января 2002 г. вступил в силу  новый Закон «Об охране окружающей  природной среды» вместо утратившего силу Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., который определил в российском экологическом законодательстве следующие пути разрешения противоречий, возникших между экологией и экономикой в новой демократической России.

    Другим  источником экологического права служат Основы законодательства Российской Федерации  об охране здоровья (август 1993 г.). В  целом они относятся к источникам административного права, так как  регулируют административные отношения. Однако в них есть нормы, обеспечивающие экологические права граждан. Так, ст. 28 закрепляет права граждан на охрану здоровья в экологически неблагополучных районах.

    Эти два больших закона комплексной  подсистемы экологического законодательства составляют основу для охраны окружающей природной среды и обеспечения экологического законодательства.

    Большую роль в обеспечении экологического права играют акты природоресурсного  законодательства России, основным из которых является Земельный кодекс РФ, принятый Государственной Думой в октябре 2001 г., который принципиально отличается от своих предшественников - Земельных кодексов 1922, 1970 и 1991 гг.

    Вся Россия следила за ходом принятия нового важнейшего Закона Российской Федерации - «Земельного кодекса». Интерес  общества к содержанию и процедуре принятия Земельного кодекса, к перипетиям ведущейся вокруг него политической борьбы вызван, прежде всего, тем обстоятельством, что от судьбы российских земель во многом будет зависеть и будущее нашей страны, будущее наших детей и будущее каждого гражданина, независимо от его национальности и принадлежности к какой-либо партии. «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (Конституция РФ, ст. 9, п. 2). Земля стала объектом гражданского оборота - купли-продажи, наследования, залога, аренды и т.д. Институт частной собственности на землю - центральное звено земельной реформы России.

    Отход от административного метода регулирования  характерен и для других актов  природоресурсного законодательства. Вместе с тем в ряде законов наблюдается тенденция к укреплению административно-правового метода регулирования за счет сокращения норм экологической защиты.

    Так, например, произошло с Законом  РФ «О недрах», принятым поспешно в  1992 г.; сейчас решается вопрос о его доработке и принятии в новой редакции. Недра являются природным объектом, составной частью окружающей природной среды, охраняемой государством, но в закон не включены нормы собственно эколого-правового содержания.

    Правовые нормы по охране природы и рациональному природопользованию содержатся также и в других актах природоресурсного законодательства России. К ним относятся Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и др.

    Круг  экологических вопросов, по которым  могут издаваться указы и распоряжения президента РФ, практически не ограничен.

    На  основании и во исполнение Конституции  РФ, федеральных законов, нормативных  указов Президента РФ Правительство  РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за их исполнение. Постановление Правительства также является нормативно-правовым актом. В соответствии со ст. 144 Конституции РФ правительство обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии [18].

    Постановления Правительства по вопросам экологии можно разбить на три группы. К  первой группе относятся те, которые  принимаются во исполнение закона для  конкретизации отдельных положений. Вторая группа постановлений предназначена для определения компетентных органов управления и контроля. Третья группа постановлений включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений.