Регулирование деятельности коммерческих банков

  Более сложной  проблемой представляется соотношение  административной и иных видов ответственности  за нарушение банковского законодательства. Отграничение от гражданско-правовой ответственности, основанной на частноправовых отношениях, не вызывает особых затруднений. Но мы не склонны разделять высказанные в литературе суждения о том, что нарушения публичного банковского законодательства являются разновидностями финансовых правонарушений[69]. Здесь явно смешиваются регулирующие и охранительные функции соответствующих отраслей права. Как известно, нормами уголовного и административно-деликтного законодательства охраняются отношения, регулируемые различными отраслями российского законодательства. До введения ст. 15.26. КоАП РФ ответственность за нарушение кредитными организациями нормативных актов и предписаний Банка России устанавливалась ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в соответствии с которой Банк России вправе взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1 процента размера уплаченного уставного капитала, но не более 1 процента минимального размера уставного капитала.

  2.2 Надзор  и аудит за деятельностью коммерческих  банков

  Двухуровневая банковская система имеет как  несомненные достоинства, так и  определенные недостатки. Положительными моментами является то, что ЦБ РФ обладает реальными возможностями координации и регулирования деятельности банков и кредитных организаций, может поддерживать с ними не только прямую, но и обратную связь. Двухуровневая система предполагает многообразие банковских организаций, их функций, разнообразие осуществляемых ими операций. Однако банковская система имеет и недостатки. Так, укрупнение банковской системы затрудняет контроль за денежной массой. Ошибки в политике ЦБ РФ при его огромной власти могут сказаться как на банковской системе, так и на экономике государства в целом.

  В соответствии с действующим законодательством  важнейшим субъектом, осуществляющим банковское регулирование, является ЦБ РФ. Согласно ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»:

  - защита  и обеспечение устойчивости рубля;

  - развитие  и укрепление банковской системы  РФ;

  - обеспечение  эффективного и бесперебойного  функционирования платежной системы.

  В отличие  от коммерческих банков получение прибыли  не является целью ЦБ РФ.

  Как уже  было отмечено, во второй уровень банковской системы включены все виды кредитных  организаций. Кредитные организации  могут быть образованы на основе любой  формы собственности как хозяйственные  общества для извлечения прибыли  как основной цели своей деятельности при наличии специального разрешения (лицензии) ЦБ РФ. Кредитные организации подразделяются на банки и небанковские кредитные организации.

  Банк - кредитная  организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции:

  - привлечение  во вклады денежных средств  физических и юридических лиц;

  - размещение  указанных средств от своего  имени и за свой счет на  условиях возвратности, платности,  срочности;

  - открытие  и ведение банковских счетов  физических и юридических лиц;

  - осуществление  расчетов по поручению физических  и юридических лиц;

  - инкассация  денежных средств, векселей, платежных  и расчетных документов;

  - кассовое  обслуживание физических и юридических  лиц;

  - купля-продажа  иностранной валюты в наличной и безналичной формах;

  - привлечение  во вклады и размещение драгоценных  металлов;

  - выдача  банковских гарантий и т.д.

  Небанковская  кредитная организация вправе осуществлять лишь отдельные банковские операции. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются ЦБ РФ.

  С образованием в РФ двухуровневой банковской системы, в которой наряду с ЦБ РФ действуют  многочисленные самостоятельные кредитные  организации, существенно повысилось регулирование их деятельности.

  Кредитные организации независимо от их принадлежности к той или иной форме собственности, организационной структуры являются самостоятельными организациями, получающими  прибыль от посредничества в движении денежных средств в экономике. Коммерческие банки не подчиняются в административном порядке ЦБ РФ и выполняют все указания только в пределах норм, определенных законами о банках РФ.

  Согласно  ст. 56 Федерального закона «О Центральном  банке РФ» Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов ЦБ РФ, в частности, установленных ими обязательных экономических нормативов. Главные цели банковского регулирования и надзора - поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банковский надзор наряду со своими непосредственными задачами, а точнее - в рамках решения этих задач, одновременно способствует решению конституционной - и ключевой для Банка России - задачи обеспечения стабильности денежной единицы, а отсюда и денежной системы[70].

  Необходимость банковского надзора определяется особенностями деятельности коммерческих банков, которые работают главным  образом на основе привлеченных средств, в том числе денежных средств населения. Поэтому важно завоевать доверие населения к банковской деятельности и защитить средства вкладчиков. Особого контроля требует ведение бухгалтерского учета для того, чтобы он отражал реальное финансовое состояние банков, так как банкротство банковской сферы может привести к социальным волнениям, подрыву доверия к кредитной системе. В ряде случаев все банковское дело страны подвергается опасности системного риска, что требует строгого контроля за уязвимыми банками.

  Банковское  регулирование обычно предполагает формирование, применение и контроль за соблюдением специальных правил и инструкций по осуществлению банковской деятельности. Банковский надзор за финансовым состоянием банков обеспечивает соблюдение этих правил и инструкций и оценивает финансовую устойчивость кредитных организаций.

  Система банковского  надзора любого государства включает в себя следующие элементы:

  - регистрацию  и лицензирование;

  - дистанционный  надзор;

  - инспектирование;

  - работу с проблемными банками;

  - ликвидационные  процедуры.

  На любой  из этих стадий существуют возможности  для ущемления интересов клиентов банков.

  Процесс надзора  начинается до того, как банк приступит  к выполнению своих операций. При  выдаче лицензии на банковскую деятельность контрольный орган вправе поинтересоваться, откуда поступит первоначальный инвестируемый капитал. Предпочтение отдается средствам, которые не являются заемными. Проверяются компетентность и честность руководства. Необходимо также на стадии лицензирования рассмотреть круг будущих операций и стратегию банка. Процесс лицензирования иногда называют антиконкурентными правилами, ограничивающими доступ в сферу банковской деятельности.

  Наряду с  выдачей банковской лицензии данный элемент банковского надзора включает также регистрацию кредитной организации в качестве юридического лица при ее создании, регистрацию изменений в уставе кредитной организации, регистрацию изменений в территориальной структуре банка (создание и ликвидацию филиалов).

  Банковский надзор может осуществляться без выхода в банк. Такой надзор еще называют дистанционным, или документальным, надзором. Наиболее распространенной формой этого надзора является получение и анализ банковской отчетности. Центральный банк РФ с участием специалистов мирового рынка разработал и ввел финансовую отчетность, приближенную к мировым стандартам. Она идет параллельно с той отчетностью, которую банки представляют по существующим правилам. Анализ отчетности дает более полное представление об их деятельности. Качественный надзор за деятельностью коммерческих банков и их филиалов возможен только при наличии достоверных отчетов, своевременно и в полном объеме представленных в ЦБ РФ. Затруднения в организации полноценного надзора в значительной степени связаны с практикой банков по "приукрашиванию" своей деятельности, что ведет к искажениям в отчетности.

  Серьезные нарекания вызывает качество представляемых отчетов. Их анализ свидетельствует  о нарушении коммерческими банками  и их филиалами правил ведения  учета и проведения операций по счетам. Так, в отчетах коммерческих банков имеются нарушения в части неполного начисления износа на основные средства, малоценные и быстроизнашивающиеся предметы. Большинство банков нарушают требования о ежемесячном начислении процентов по выданным кредитам согласно положению, разработанному ЦБ РФ. Имеются нарушения, когда фонды, созданные банками, используются не по целевому назначению. Обо всех этих и других нарушениях, допущенных в деятельности кредитных организаций, сообщалось в рекламационных письмах ЦБ РФ по результатам сдачи годовых отчетов коммерческими банками.

  Банковский  надзор осуществляется также непосредственно  в банке. Наиболее распространенной формой такого надзора является проведение инспекционных проверок банков, которые осуществляются в соответствии с Инструкцией ЦБ РФ от 25 августа 2003 г. № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями ЦБ РФ»[71] и Инструкцией от 1 декабря 2003 г. № 108-И «Об организации инспекционной деятельности ЦБ РФ (Банка России)»[72].

  Основной  целью проведения ЦБ РФ проверок кредитных организаций (их филиалов) является оценка на месте общего состояния кредитной организации либо отдельных направлений ее деятельности, в том числе:

  - оценка  соблюдения законодательства РФ  и нормативных актов ЦБ РФ; оценка достоверности учета (отчетности) кредитной организации (ее филиала);

  - определение  размера рисков, активов, пассивов, оценка качества активов кредитной  организации (ее филиала), величины  и достаточности собственных  средств (капитала) кредитной организации;

  - оценка  систем управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации (ее филиала), финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации;

  - выявление  действий, угрожающих интересам  кредиторов и вкладчиков кредитной  организации.

  Проверки  кредитных организаций (их филиалов), проводимые ЦБ РФ, не выполняют задач проверок, проводимых аудиторскими органами, и документальных ревизий.

  Проверки  кредитных организаций могут  осуществляться:

  - без предварительного  уведомления кредитной организации  (ее филиала);

  - с предварительным  уведомлением кредитной организации  (ее филиала).

  Проверки  могут осуществляться уполномоченными  представителями (служащими) ЦБ РФ в  порядке, установленном советом  директоров, или по поручению совета директоров аудиторскими организациями. Уполномоченные представители (служащие) ЦБ РФ имеют право получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций (их филиалов), при необходимости снимать копии с соответствующих документов для приобщения к материалам проверки. Порядок проведения проверок кредитных организаций (их филиалов), в том числе определение обязанностей кредитных организаций (их филиалов) по содействию в проведении проверок, определяется советом директоров.

  При осуществлении  функций банковского регулирования  и банковского надзора ЦБ РФ не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала), за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством. При этом проверкой может быть охвачено только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующих году проведения проверки.

  Проведение  ЦБ РФ повторной проверки кредитной  организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала) за уже проверенный период разрешается по следующим основаниям:

  - если такая  проверка проводится в связи  с реорганизацией или ликвидацией  кредитной организации;

  - в порядке  контроля за деятельностью территориального  учреждения ЦБ РФ, проводившего  проверку. Повторная проверка кредитной  организации (ее филиала) в  порядке указанного контроля  проводится ЦБ РФ на основании  мотивированного решения совета  директоров;

  - по иным  основаниям, предусмотренным законодательством  Российской Федерации.

  Элементом банковского надзора является работа по выявлению проблемных банков в  рамках системы раннего реагирования, которая позволит определять проблемные банки на ранней стадии, а не тогда, когда финансовые трудности приобретут необратимый характер и единственной мерой останется только отзыв лицензии у банка. Проблемный банк - это банк, в деятельности которого содержится потенциальная или реальная угроза интересам его кредиторов. О реальной угрозе могут говорить такие показатели, как наличие неоплаченных документов клиентов в связи с недостаточностью или отсутствием средств на корреспондентском счете кредитной организации, систематическое несоблюдение обязательных экономических нормативов и т.д. Потенциальную угрозу представляют действия кредитной организации, направленные на принятие дополнительных рисков банком.