Налоги как инструмент социально-экономической политики в РФ

Налоговые системы большинства стран с унитарной системой государственного устройства (Великобритания, Италия, Франция, Швеция и др.) имеют двухступенчатые налоговые системы, в которых четко разграничены общегосударственные и местные налоги. Соответственно первые из них формируют налоговые дохода центрального, а вторые – местных бюджетов.

Однако, в достаточно большом числе стран существует практика перераспределения налоговых доходов посредством отчислений от государственных налогов в региональные и местные бюджеты и наоборот. Существуют также федеральные государства, в которых наряду со специальными федеральными, региональными и местными налогами существуют наиболее крупные и значимые источники налоговых доходов, формирующие сразу два или три бюджета различных уровней. К таким странам относится и Россия.

1.2 Природа и функции налогов

В современном мире национальная налоговая система любого государства является важнейшим звеном механизма регулирования макроэкономических процессов в обществе. Налоги используются как эффективные инструменты реализации финансово-экономической государственной политики. С помощью налогов регулируется уровень инвестиционной активности предпринимателей, разрешаются социальные проблемы различных общественных групп, осуществляется структурная перестройка экономики, поддерживаются заданные темпы экономического развития и решаются многие другие социально–экономические проблемы. Решение этих задач осуществляется посредством реализации определенной налоговой политики, которая выражается в целенаправленном изменении налоговых ставок и налоговых льгот, отмене одних налогов и введение в действие других, изменении налоговой базы, сроков и механизмов налогообложения.

Налоговая система как единое целое обладает рядом функций. Функции налоговой системы являются производными от объективных функций налогов. Осуществляя политику налоговых реформ – заменяя одни налоги другими, понижая значение одних налогов и поднимая значение других – государство меняет функциональную направленность налоговой системы. При этом необходимо понимать, что, развиваясь налоговые системы усложняются – в их структуре появляются новые налоги и качественно меняются традиционные, а значит, качественно меняются и появляются новые функции налогов, налоговых систем и налоговой политики в целом.

Исторический опыт показывает, что налоги – наиболее поздняя форма государственных доходов. Первоначально налоги назывались «auxilia» (помощь) и собирались с граждан только в экстренных случаях, однако необходимость содержания армии и постоянно возрастающего чиновничьего аппарата требовали непрерывного притока денежных средств, и налоги превратились из временного в постоянный источник государственных доходов.

А. Смит более 200 лет назад впервые создал учение о закономерностях эволюции государственных финансов. В качестве исходной наиболее примитивной формы государственных доходов он называл доход от государственных предприятий и имущества, свойственный древним натурально–хозяйственным социальным образованиям. Его дополнил доход от принадлежащей верховному суверену земли, т.е. феодальная рента. И лишь на более высоком уровне развития общества (формирование национального рынка) складывается правильная налоговая система, а именно – более или менее упорядоченное и систематическое изъятие части доходов самостоятельно хозяйствующих граждан и их объединений[5].

В условиях рыночной экономики налоги стали явлением настолько обыденным, что известный политический деятель США Б.Франклин (1706–1790) смог сказать, что платить налоги и умирать должен каждый. На исключительное значение налогов для буржуазного государства обращал внимание и К.Маркс: «Налог – это материнская грудь, кормящая правительство… Налог – это пятый бог рядом с собственностью, семьей, порядком и религией»[6].

Эти формулировки отражают общность позиций, столь различных в своих политических пристрастиях экономистов-теоретиков на присущую государственной налоговой политике первую и основную функцию – фискальную. Всеми исследователями она трактуется как отчуждение доли доходов конкретных хозяйствующих субъектов в пользу государства. Ей сопутствует контрольная функция, обеспечивающая воспроизводство налоговых отношений государства и налогоплательщика (воспроизводство самой фискальной функции) и выступающая, таким образом, одним из ее проявлений.

В период формирования капиталистического рынка непрерывный процесс роста и дифференциации фискальных систем, а также развитие практики налогообложения существенно опережали финансовую науку. Общественное мнение оказалось неподготовленным к принятию необходимости и неизбежности взимания налогов с большинства граждан, участвующих в рыночных отношениях. Правительства столкнулись с неприятием налогов населением, уклонением от их уплаты. Финансовая наука, объясняя принципы государственного устройства в условиях развивающихся рыночных отношений, была вынуждена исследовать вопросы необходимости налогообложения и теоретического обоснования права государства на взимание налогов.

Наиболее распространенной в период формирования капиталистического рынка стала атомистическая теория, впервые возникшая во Франции – теория выгоды от уплаты налогов. Вобан и Монтескье рассматривали налог как эквивалентную плату, вносимую каждым гражданином за охрану его личной и имущественной безопасности, за сохранение существующего государственного устройства. В первой половине XIX в. швейцарский экономист Ж.Сисмонд ди Сисмонди в работе «Новые начала политэкономии» (1819 г.) сформулировал теорию налогов как «теорию наслаждения»: «...каждый налогоплательщик покупает не что иное как наслаждение. Наслаждение он извлекает из общественного порядка, правосудия, обеспечения охраны личности и собственности»[7]. Точку зрения на налог как на плату со стороны производителя за обеспечение нормальных условий хозяйствования разделяли также Ж.Б.Сей и Д.С.Миль.

В начале ХХ в. итальянский экономист Ф.Нитти вводит понятие «коллективных потребностей», платой за удовлетворение которых являются налоги: «Налог есть та часть богатства, которую граждане дают государству и местным органам ради удовлетворения коллективных потребностей»[8]. Позже теория коллективных потребностей и налогов в качестве источника их удовлетворения была воспринята кейнсианцами и неокейнсианцами с поправкой на «общественные потребности» вместо «коллективных». Нашла она отражение и в трудах неоклассической школы, в частности, в «Теории государственных финансов» А.Масгрейва и «Экономике» П.Самуэльсона.

Во всех приведенных трактовках налоговая система рассматривается как связующее звено между гражданином и государством, обществом и государством – некий финансовый стабилизатор общественного порядка способный обеспечить (собрать средства и оплатить) в демократическом обществе гарантию неприкосновенности личности и собственности налогоплательщика. Таким образом, процесс использования налогов с целью удовлетворения общественных («коллективных») потребностей в рамках данной государственной структуры можно определить как стабилизирующую функцию налогообложения.

Впоследствии, стабилизирующая функция налогообложения нашла качественно новое воплощение в выполнении налоговыми системами роли гаранта социальной защищенности беднейших членов общества – малоимущих, безработных, инвалидов и престарелых. Произошло изменение условий реализации стабилизирующей функции и она трансформировалась в качественно новую функцию налогообложения – социальную.

Если реализация стабилизирующей функции в традиционном понимании осуществляется за счет налоговых взносов абсолютного большинства трудоспособных членов общества в интересах всех членов общества (обеспечение военной, экономической, экологической безопасности страны, защита собственности, свободы и прав граждан), то обеспечение социальной стабильности в обществе достигается за счет дополнительного обложения доходов одной – высокодоходной части общества с целью удовлетворения потребностей другой – низкодоходной части общества.

Основным налоговым инструментом обеспечения социальной стабильности стал социальный налог или взносы в фонды социального страхования (ФСС), которые выплачивают и наемные работники, и работодатели. Некоторые страны мира имели социальные программы, формируемые за счет взносов в ФСС уже в конце XIX – начале ХХ веков. В Германии развитие налогового законодательства, предусматривающего отчисления в сеть социальных фондов, относится к 90–м годам XIX в. С 1998 г. правительство Германии гарантировало рабочим компенсацию потери заработка по болезни и в результате несчастных случаев, а также пенсии по старости и инвалидности. Великобритания приняла подобные программы в начале ХХ века – здесь страхование безработных стало осуществляться с 1905 г., а пенсии по старости были введены в 1908 г. В США введение социальных налогов с целью создания системы фондов социального страхования было осуществлено в 1935 г.[9] В современной России за счет социальных налоговых взносов финансируются здравоохранение, бесплатное образование, государственное пенсионное обеспечение, государственное социальное страхование.

В современных условиях значение социальной функции налогообложения возрастает, так как посредством ее обеспечивается реализация и общенациональных потребностей, и «общественных» потребностей определенных социальных групп – инвалидов, безработных, престарелых, малоимущих, многодетных семей и других малообеспеченных членов общества. Увеличивается число налогов, посредством которых реализуется социальная функция – в рамках подоходного налогообложения появилась разветвленная система социальных льгот, при взимании НДС используются льготные ставки для социально значимых товаров и услуг и т.д.

Рассмотренные функции налогообложения отвечают на вопрос «зачем необходимо собирать налоги?», однако, финансовая наука пыталась найти ответ и на другой вопрос: «как надо собирать налоги, чтобы не затормозить, а по возможности и стимулировать рост эффективности общественного производства?» Понимание того, что налоговая политика может стимулировать, или, наоборот, ограничивать деловую активность, тех или иных отраслей предпринимательской деятельности, создавать предпосылки для снижения издержек производства, для повышения конкурентоспособности национальных товаров на мировом рынке – пришло к политикам давно. Уже во Франции XVIII в. правительство Кольбера с одной стороны – широко практиковало усиленное обложение потребления, а с другой – создавало налоговые привилегии для тех отраслей промышленности, в развитии которых оно было заинтересовано[10].

Что касается финансовой науки, то для нее регулирующая функция налогообложения становится объектом пристального внимания со стороны государственных деятелей и экономистов–теоретиков на рубеже XIX – ХХ веков. В эти годы и зарубежной и отечественной финансовой наукой уже полностью осознается необходимость использования регулирующей функции налогообложения в качестве мощного средства экономической политики.

В начале столетия русский экономист В.Н.Твердохлебов так определял свою позицию в этом вопросе: «Развитие производительных сил – вот высший принцип обложения, который должен лечь в основу всякой податной системы»[11]. В ХХ столетии налогам была вменена роль стабилизатора экономического цикла. Периодически снижая налоги, государства пытались стимулировать спрос, повысить темпы экономического роста, побудить предпринимателей к инвестициям; повышая налоги, правящие структуры стремились ослабить инфляцию, стабилизировать экономический цикл.

В 70-е – 80-е годы ХХ в. в модели неоконсерваторов налоговые реформы стали одной из важнейших составляющих реализации политики экономического роста. В условиях нарастающих инфляционных тенденций второй половины 70-х – начала 80-х годов финансовая наука сделала вывод о негативном влиянии прогрессивного налогообложения на эффективное развитие современного производства.

Решение вопроса о высоте налоговых ставок было найдено американским экономистом А. Лаффером. Высокие налоги на производителя, по выводам А. Лаффера, оказывают сдерживающее влияние на предложение труда и капитала, что и было учтено при проведении налоговых реформ в 80-е и 90-е годы ХХ в. в США, Великобритании, ФРГ, Франции, Канаде и других странах.

В конце ХХ века налоги в рамках механизма государственного регулирования рыночной экономики, приобрели и качественно новую функцию. Произошла трансформация одного из направлений проявления регулирующей функции налогообложения, а именно – регулирования внешнеторговых и внешнеэкономических отношений – в интегрирующую функцию налогообложения. Ее появление обусловлено одной из наиболее характерных особенностей развития мирового хозяйства на современном этапе – усилением процессов взаимозависимости национальных экономик и глобализацией экономики. Таким образом, налоги стали средством формирования единого экономического пространства для государств, связанных региональными, хозяйственными и политическими интересами.

Таким образом, налоговые системы способны выполнять в условиях современного рынка следующие основные функции:

      фискальную – как отчуждение (прямой вычет) части дохода каждого конкретного индивида или предприятия (организации) в пользу государства;

      стабилизирующую – использование налогов в качестве средства обеспечивающего стабильность функционирования национального рынка и поддержания существующей общественно–политической структуры;

      регулирующую – использование налогов и сборов в качестве системы мер экономического воздействия на общественное производство, его структуру, динамику, темпы модернизации.

      интегрирующую – использование налогов в качестве средства формирования единого экономического пространства для государств, связанных территориальными, экономическими, политическими и иными интересами.

В условиях современной экономики возрастает значение регулирующей, стабилизирующей и интегрирующей функций налогообложения. Осуществление же налоговыми системами фискальной функции в индустриально развитых государствах с демократической системой управления неизменно координируется с необходимостью реализации четырех других.

2 Налоги как инструмент социально-экономической политики в РФ

2.1 Особенности российской налоговой системы

Современная налоговая система России сложилась в основном на рубеже 1991-1992 годов, в период кардинальных экономических преобразований и перехода к рыночным отношениям. Отсутствие опыта правового регулирования реальных налоговых отношений, сжатые сроки, отпущенные на разработку законодательства, экономический и социальный кризис в стране – все это непосредственно повлияло на ее становление.