Государственное регулирование естественных монополий: зарубежный опыт и российская практика

       Подробный анализ положений этого закона показывает, насколько несовершенны были многие его формулировки, пока они не были истолкованы применительно к тем конкретным договорным формам и тем видам объединений, которые наиболее часто использовали монополистические предприятия. К примеру, определение треста, данное в законе («договор, объединение в форме треста, или в иной форме, ограничивающее торговлю…»), позволяло использовать его как против объединений коммерческих предприятий, так и против профсоюзов. Эта антипрофсоюзная лазейка была впоследствии устранена Актом Клейтона 1914 года, который освобождал от преследований рабочие и фермерские организации. Таким образом, российские юристы и экономисты при разработке ставшего теперь так необходимым антимонопольного законодательства могут учесть опыт и избежать ошибок своих предшественников.

       В России деятельность естественных монополистов контролируется одновременно несколькими  органами власти. Так, Федеральная служба по тарифам (ФСТ) устанавливает порядок  ценообразования на товары и услуги монополистов, Федеральная антимонопольная служба контролирует соблюдение монополистами законодательства на предмет злоупотреблений. Принятие нормативных актов отнесено к компетенции Министерства экономического развития и торговли РФ.

       В настоящее время для регулирования естественных монополий используются различные инструменты, основные из которых можно условно разбить на три группы. 

2.3.1 Непосредственное установление цен на продукцию естественных монополистов.

       Фиксация  цен и тарифов на услуги естественных монополистов на практике может основываться на множестве соображений, таких как, например, забота об отдельных категориях потребителей и связанное с ней перекрестное субсидирование, значимость услуги для потребляющих ее отраслей и т. п. Именно такого рода регулирование преобладает в настоящее время в России.

       При таком способе регулирования  цены на продукцию обычно устанавливаются  либо на уровне предельных издержек (P=MC), либо на уровне средних (P=AC). 

• Ценообразование на уровне предельных издержек (P=MC).

       В случае установки цен на уровне предельных издержек (т.н. Парето – эффективное решение («первое лучшее»)) возникает проблема неполного покрытия всех издержек монополии – производство становится убыточным. Это происходит из – за того, что предельные издержки всегда оказываются меньше средних, т.к. благодаря эффекту масштаба (или субаддитивности издержек) с ростом объема производства средние издержки уменьшаются. Для того чтобы монополия смогла продолжить производство, государство вынуждено субсидировать её на сумму этих издержек. Однако это является достаточно нетривиальной задачей: поскольку все издержки производства всё равно будут покрыты государством, у монополии автоматически исчезает стимул минимизировать издержки и использовать средства наиболее эффективно. 

• Ценообразование на уровне средних  издержек (P=AC).

       Когда цены устанавливаются на уровне средних  издержек, то необходимость субсидирования исчезает. Тем не менее, этот способ тоже не решает всех проблем. Поскольку бывает очень сложно отследить реальные значения того или иного параметра (в данном случае – средних издержек), монополия начинает завышать значение AC, чтобы получать дополнительную, нигде не зафиксированную прибыль. Это является вполне естественным следствием, так как мотивов реально минимизировать издержки у неё все равно нет, потому что это никак не сможет повлиять на прибыль. 
 

       2.3.2 Косвенное регулирование цен через установление предельных величин прибыли или доходности.  

• Ценообразование с нормальной прибылью.

       В данном случае государство, основываясь на величинах средних издержек, рассчитывает норму рентабельности для монополии, чтобы она имела свободные средства для инвестиций и дальнейшего развития.

       Однако  практическая оценка уровня нормальной доходности затруднена. Причиной этого является постоянная изменчивость средних издержек, которая, в свою очередь, ведёт к появлению необходимости регулярной корректировки цен в соответствии с изменившимися условиями. Но чем чаще происходит пересмотр цены, тем меньше у монополиста стимулов к снижению реальных издержек. К тому же, как и в предыдущих случаях, монополисту становится выгодно завышать издержки, потому что бывает очень сложно проконтролировать истинность показателей, предоставляемых государству. 

• Установление  предельных цен.

       Установление  пределов повышения цен было впервые  применено для контроля цен компании "British Telecom", приватизированной  в 1984 г.

       После 40 лет государственной собственности  на предприятия инфраструктуры следовало  выбрать новый подход к регулированию цен, который, защищая потребителей компании, давал бы одновременно возможности для ее развития и, кроме того, способствовал бы росту конкуренции в отрасли. Предполагался выбор между установлением максимальной нормы доходности или введением сбора с прибыли компании, взаимосвязанного с объемом предоставляемых услуг. Этот сбор уменьшался бы с ростом объема производства, стимулируя предприятие увеличивать выпуск при сохранении низких цен. Тем не менее выбор был сделан в пользу третьей схемы - пределов повышения цен, поскольку ограничение нормы доходности не стимулирует вдолжной мере предприятие к повышению эффективности, а сбор с прибыли поставил бы "British Telecom" в неравные условия по сравнению с конкурентами, прибыль которых таким сбором не облагалась.

       Было  предложено ограничить повышение тарифов, которые взимались "British Telecom" на тех сегментах рынка (аренда проводных  линий связи и местные телефонные переговоры), где она еще сохраняла  существенную монопольную власть после  приватизации.

       Этот  метод считается одним из самых  эффективных, потому что он лишен большинства недостатков предыдущих способов: монополия получает определённую свободу в установлении своих цен, и поэтому у нее появляется возможность максимизировать собственную эффективность изнутри, т.к. вся дополнительная прибыль остается у фирмы.

       В некоторых случаях регулирующими  органами не устанавливается четко  зафиксированная предельная цена, а используется индекс инфляции. Т.е. монополии разрешается поднимать свои цены каждый год на величину индекса цен минус индекс инфляции.

       В Великобритании тарифы монополий регулируются относительно индекса розничных  цен, а в США – дефлятора  ВВП. 

       2.3.3 Использование конкурентных механизмов для передачи прав на производство продукции (оказание услуг) в условиях естественной монополии.

• Конкуренция между различными инфраструктурами (сетями).
• Конкуренция «на одной инфраструктуре» (на одной сетевой системе).
• Конкуренция «за» рынок.
• Ярдстик конкуренция.

       Конкуренция между различными инфраструктурами.

       Этот  тип конкуренции подразумевает, что фирмы, предоставляющие услуги (часто это распределительные  компании), могут воспользоваться  для этого различными инфраструктурами. Или, другими словами, потребители  услуги могут сами решить, через  какую инфраструктуру они будут получать услугу. Конкуренция между инфраструктурами порождает стимулы к строительству и более эффективному управлению сетями. Так как строительство параллельных сетей сопряжено с высокими издержками и во многих случаях характеризуется огромными невозвратными инвестициями, то этот вид конкуренции в рассматриваемых отраслях находил и находит редкое применение.

       Однако  ситуация может измениться. Технологическое  развитие может изменить всю картину. Так, например, произошло в телекоммуникациях, где мобильные сети и кабельные сети создают сильную конкуренцию традиционным линиям. Прогресс в сфере технологий может привести к существенному снижению издержек по строительству сетей и тем самым сделать выгодным строительство параллельных линий. Оправдать и сделать прибыльным создание параллельных линий может также дифференциация спроса. В этом случае через параллельные линии будут предоставляться различные дифференцированные услуги (например, питьевая вода и вода для промышленных нужд могут доставляться по различным сетям и пр.). В результате подобных изменений конкуренция между различными инфраструктурами может получить более интенсивное развитие. 

       Конкуренция на одной инфраструктуре.

       В настоящее время он играет первостепенную роль в электроэнергетической и газовой отраслях. Если альтернативная инфраструктура продолжает оставаться недоступной, то открытие единственной имеющейся сети для свободного (открытого) доступа заинтересованных сторон может позволить нескольким поставщикам одновременно предоставлять схожую услугу. Если, с технической точки зрения, это возможно, то будет работать конкуренция «на одной инфраструктуре». При этом необходимо обеспечить справедливый доступ к сети, предотвратить дискриминирующее других участников поведение фирмы, владеющей сетью (назначение завышенных тарифов, доступ на несправедливых условиях и пр.). При данной форме конкуренции первостепенную роль играет регулирование условий доступа.

       Электроэнергетические и газовые компании часто имеют  вертикально интегрированную структуру. Введение режима свободного доступа не требует обязательного «раздела» собственности по вертикали. Однако подобное разделение делает многие взаимосвязи гораздо более прозрачными и тем самым улучшает перспективы эффективного внедрения конкуренции. Поэтому вопрос структурных преобразований всегда находится в центре реформы. 

       Франшизная  конкуренция.

       Конкурентное  начало также может быть внесено  посредством периодически повторяющихся  тендеров за право предоставления монопольной  услуги (или франшизы) в течение определенного периода времени (эта модель часто применяется в отношении железных дорог). Данный тип конкуренции называют конкуренцией «за» рынок. Вся конкуренция «сосредоточена» тогда в одном моменте – моменте тендера. Условия тендера подразумевают, что компания, выигравшая его, остается под определенным контролем. Тот факт, что по истечении срока концессии будет организован новый тендер, дает компании-победительнице стимулы повышать эффективность и создавать себе хорошую репутацию.

       Наиболее  яркий пример - передача отдельных железных дорог в концессию в Аргентине, Бразилии и некоторых других развивающихся странах с целью повышения эффективности их функционирования. Аналогичная практика в свое время имела место и в России.

       В США же, например, торги за франшизу позволили решить проблемы с некоторыми естественными монополиями, причем лучшим способом по сравнению с другими способами их регулирования. Это относится к дерегулированию грузовых автоперевозок, к организации работы местных авиалиний, почтовой службы, к работе кабельных телевизионных сетей, в ряде случаев - к работе коммунальных служб, к проблеме дерегулирования железных дорог.

       Приведем  в качестве примера систему, получившую развитие в Мексике. Концессии на ведение бизнеса распределения  газа выдаются на 12-летний срок победителям двухступенчатого тендера. Тендер организуется регулирующими властями, когда они приходят к заключению о необходимости реализации нового проекта в бизнесе распределения или когда они получают предложения заинтересованных сторон. Потенциальные участники должны отвечать определенным критериям (по безопасности и качеству обслуживания, техническим параметрам и т.д.). Тендер состоит из двух оценочных процедур: технической и экономической. Техническая оценка проводится в форме «удовлетворительно» или «неудовлетворительно», классификации и ранжирования заявок не происходит. Основным параметром при экономической оценке является тариф за обслуживание. Он определяется как максимальный средний доход за единицу услуги, который компания может получить в первые пять лет своей деятельности. Величина этого среднего дохода будет затем использоваться в качестве базового параметра при введении регулирования методом ценовых лимитов.Все заявки с 10-процентным отклонением от самого низкого тарифа объявляются равнозначными, а победителем становится фирма с максимальной зоной обслуживания. Зона обслуживания определяется как ожидаемое число клиентов, которые, по оценкам компании, окажутся подключенными к системе обслуживания в первые пять лет ее деятельности.

       При проведении тендера важно четко  определить характер концессии. Так, объем  и характер концессии может быть определен географически, либо направлен  на определенную группу потребителей, либо на установленное время поставки, что, собственно, и очертит границы обслуживаемого рынка. Ряд вопросов касается природы концессии. Открывает ли она путь только для пользования сетью и оставляет управление сетью в руках собственников инфраструктуры? Включается ли и управление в рамки концессии или в отношении управления будет проведен отдельный тендер Наиболее радикальный вид концессии помимо права пользования и управления сетью дает ее обладателю еще и право строительства новых участков сети и собственность на них.

       В электроэнергетике достаточно распространенными стали конкурентные аукционы в области генерирования. Большое преимущество этой модели заключается в том, что она совместима с ограниченной конкуренцией (которая распространяется только на новые генераторы) при любой структуре электрического сектора до или после основной реформы. Конкурентный аукцион не требует реструктурирования отрасли, и потому он может быть организован уже на начальных этапах дерегулирования электрического рынка. В странах, идущих по пути реформирования рынка электричества, конкурентный аукцион часто комбинируют с другими элементами реформы.