Государственное регулирование естественных монополий: зарубежный опыт и российская практика

         Таким образом, производственный процесс  всего ЖКХ (жилищно – коммунального хозяйства) и «Водоканала» в частности отличается следующими особенностями:

• использованием сложной инженерной инфрастуктуры, привязанной к конкретной территории;
• неразрывностью или строгой последовательностью процессов производства, передачи и потребления;
• невозможностью для потребителя отказаться от получения данных видов услуг на сколько-нибудь длительный срок;
• невозможностью компенсации недопроизводства услуг в один период за счет более интенсивного их производства в другой;
• необходимостью четкой взаимоувязки на всех стадиях производственного процесса;
• зависимостью организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий.

         Строительство водоочистных сооружений и биологических  очистных сооружений, а в особенности  сетей - водопровода и канализации, даже в небольших населенных пунктах  требует крупных инвестиций. Эксплуатация, ремонт и замена сетей требуют значительных текущих затрат, которые почти не зависят от объема транспортируемой по этим сетям жидкости. Таким образом, здесь мы имеем ситуацию, типичную для естественных монополий, - практически непреодолимые входные барьеры, высокие затраты; однако с ростом объема средние и предельные затраты снижаются. Действие рассматриваемых естественных монополий ограничено территорией населенного пункта и, возможно, окрестностей. "Водоканалы" являются локальными естественными монополиями.

         В ходе рыночных преобразований, когда "Водоканалы" выделились в отдельные предприятия, государство, осознавая их положение как локальных естественных монополий, предприняло меры регулирующего характера. Регулированию подлежат, в частности, цены (тарифы), качество питьевой воды, стандарты обслуживания (регулярность подачи, качество и напор воды, обслуживание и ремонт сетей и т.д.), экологические нормативы.

         Для расчета цен на усулуги ЖКХ используется методика так называемых "экономически обоснованных тарифов" (ЭОТ). ЭОТ вычисляется по формуле ЭОТ = S * (1 + R), где

S - себестоимость  услуг, которая определяется на  единицу материального носителя  услуги (для водоснабжения - на 1 м³ воды);

R - предельная  норма рентабельности, которая устанавливается  для "Водоканалов" антимонопольным управлением.

        2.2 Негативные последствия функционирования российских естественных монополий. 

       1) РАО «ЕЭС».

       Поскольку деятельность компании слабо регулировалась, а надзор был недостаточно внимательным, у руководства компании появилась возможность злоупотреблять своим монопольным положением на рынке.

       Инвестиционные  фонды.

       Так, к примеру, при помощи многочисленных фондов, созданных для сбора инвестиций, руководство компании получило возможность  завышать тарифы, включая в них  так называемые инвестиционные расходы. В среднем инвестиционная компонента в тарифе на электроэнергию достигала примерно 12%. При этом часть компоненты, предназначенная для инвестиций, почему-то причислена к прибыли, что позволяет тратить эти целевые средства на что угодно, а государству - облагать такую «прибыль» налогами.

       Данный  механизм финансирования инвестиций был  введен временно для завершения уже  начатых инвестиционных проектов, находящихся  в высокой степени готовности, в условиях сложного переходного  периода с чрезвычайно высоким уровнем инфляции, незавершенным процессом формирования корпоративных акционерных структур в отрасли и отсутствием механизмов привлечения капитала из внешних источников. В течение 1993—1995 гг. РАО “ЕЭС России” и АО-энерго собрали в инвестиционных фондах средства, составляющие в долларовом эквиваленте порядка 5,3 млрд дол. США, а общий объем инвестиционных ресурсов, полученный электроэнергетикой из всех источников составил более 12,7 млрд дол., что было неплохим результатом на фоне общего спада инвестиционной активности в экономике России.

       Вместе  с тем использование этого  механизма “принудительного” финансирования инвестиций имело и свои серьезные  негативные последствия.

       Из-за отсутствия должного контроля со стороны  государства не было обеспечено использование инвестиционных средств предприятиями отрасли рациональным образом и только по прямому назначению. Существенно замедлились темпы ввода новых объектов, увеличились показатели удельной стоимости вводимых мощностей, заметно превысив аналогичные показатели, известные в мировой практике.

       Руководство отрасли стало использовать этот временный инвестиционный механизм и как средство финансирования новых  объектов, лоббируя в Правительстве  России его пролонгацию на последующие  годы. Использование данного механизма давало возможность аккумулировать крупные средства через потребительские тарифы, не испытывая необходимости работы с потенциальными инвесторами, обеспечения инвестиционной привлекательности компаний и тщательного обоснования экономической эффективности новых проектов. При этом все инвестиционные риски перекладывались на потребителей электроэнергии. В результате за последние годы неоправданно разрослось число новых инвестиционных проектов, имеющих сомнительную эффективность и не обеспеченных финансовыми источниками. По грубой оценке, за все годы таким образом было собрано в сумме примерно 10 млрд. долларов. Но на инвестиции потрачено значительно меньше, и созданное на эти деньги имущество, строго говоря, по закону принадлежит потребителям.

       Отчисления  в инвестиционные фонды, увеличивая уровень тарифов на электрическую  и тепловую энергию, ухудшали ситуацию с платежами потребителей, что  не позволяло в полной мере аккумулировать планируемые инвестиционные ресурсы.

       Переплаты по тарифам.

       Как уже упоминалось в разделе «Примеры функционирования отраслей экономики России как естественных монополий», благодаря тому, что почти вся электроэнергетика страны была объединена, стало возможно существование так называемой двухуровневой бассейновой структуры, которое давало множество потенциальных преимуществ.

       Одно  из них— эффективное обеспечение пиковых нагрузок в системе.

       Если  какое-либо предприятие имеет собственную  электростанцию, ее мощность должна соответствовать  максимально возможной нагрузке, даже если этот максимум возникает один раз в сутки и на одну минуту. Поэтому для его обеспечения необходимо тратить намного большее количество энергии.

       Но  когда все потребители питаются электроэнергией из общего бассейна, в ожидании результирующей пиковой  нагрузки, приходится держать генерирующую мощность значительно меньшую по отношению к требуемой среднесуточной, чем это соотношение на каком-нибудь машиностроительном предприятии. Дело в том, что пики нагрузок, возникающие у потребителей, далеко не всегда совпадают по времени. Поэтому требуемая резервная мощность электростанций в бассейне оказывается общей, используемой поочередно, и следовательно много меньшей. Это можно считать одним из положительных проявлений эффекта масштаба естественной монополии.

       Тем не менее, значительное снижение издержек никак не отразилось на конечном потребителе. Дело в том, что, несмотря на описанный выше механизм, позволявший сделать более экономным производство электроэнергии, тарифы оставались на том же уровне, как если бы этот механизм не работал. В итоге, известны случаи, когда некоторым предприятиям с учетом прочих завышений становилось выгоднее содержать свою собственную энергосистему, реальная себестоимость которой будет намного выше возможной при объединенной энергосистеме, но при этом ниже тех цен, которые устанавливало РАО «ЕЭС». 

       2) ОАО «РЖД».

       Что касается такой российской монополии  как железные дороги, то здесь сложно выделить негативные последствия, характерные  исключительно для нашей страны и конкретно для транспортной монополии. Среди общих можно выделить неэффективность ценообразования «РЖД» из – за отсутствия значительной конкуренции (автотранспорт не подходит для больших объемов, а авиа – недостаточно развит в России и поэтому слишком дорог). Дело в том, что тарифы устанавливаются государством на основе данных об издержках, предоставляемых монополией, которые чаще всего очень сложно или невозможно проверить. В итоге мы имеем ситуацию, когда формально монополия действует даже в убыток, а реально – имеет дополнительную прибыль. 

       3) Водоканал.

         Исторически сложилось так, что строительство  и эксплуатацию водоводов, канализации  и очистных сооружений брало на себя государство в лице муниципалитетов. В течение десятилетий жилищно-коммунальная сфера в России была дотационной, финансирование велось по остаточному принципу, стимулы к энерго- и водосбережению отсутствовали, более того, система создавала простор для приписок и расточительства. В результате в начале рыночных реформ в стране преобладали изношенные или ветхие сети, что приводило к колоссальным утечкам воды (до 50 %). Широкое распространение имели приписки якобы потребляемой горожанами воды и (или) якобы потерянной при транспортировке. Завышение объемов было выгодным, так как позволяло получить больше бюджетных дотаций, хотя размер приписок оценить непросто, так как расточительство и большие потери действительно имели место.

         Перекрестные  субсидии.

         В начале 90-х гг. власти прибегли к  такой мере социальной защиты населения, как значительные перекрестные, межсекторные субсидии. Она заключается в том, что для населения тарифы устанавливаются на значительно более низком уровне, чем для предприятий и организаций. Перекрестное субсидирование характерно для политики в отношении всех естественных монополий, обслуживающих потребности населения. "Водоканалы" здесь не исключение.

         Установленный для населения тариф в среднем  в 2.5-3 раза ниже, чем для предприятий  и организаций. Если же следовать принципам - "оплата полных издержек" и "платит тот, кто потребляет", то тариф для населения должен быть выше, чем тариф для предприятий, так как подвести большую трубу к предприятию намного дешевле, чем подвести воду к каждому жилому дому. Ясно также, что есть немалое количество имущих людей, которые вовсе не нуждаются в субсидиях. В масштабах же городов эти субсидии составляют огромные суммы. Перекрестные субсидии - одна из главных причин колоссальных размеров и стремительного роста неплатежей за услуги естественных монополий. Бремя этих субсидий оказалось непосильным в первую очередь для местных бюджетов, которые в ряде случаев и являются сегодня основными должниками локальных естественных монополий.

         Коэффициент собираемости платежей с населения  выше, чем с предприятий. Кроме  того, население платит деньгами, а  предприятия - по большей части взаимозачетами, векселями и другими квазиденежными инструментами. Несвоевременные платежи, низкий коэффициент собираемости платежей и низкая доля денежных средств в структуре оплаченных счетов, недостаточные накопления из прибыли и другие обстоятельства ухудшают и без того не блестящее финансовое положение "Водоканалов". Одновременно усугубляются трудности финансирования "и из внутренних источников.

         Недостаток  инвестиций.

         Также наблюдается крайняя недостаточность инвестиций. Дело в том, что действующая методика расчета ЭОТ лишает смысла расходовать средства на осуществление инвестиционных долгосрочных проектов. Ведь за достигнутым снижением издержек последует снижение ЭОТ и "Водоканалы" лишатся важнейшего источника окупаемости инвестиций в виде дополнительной прибыли, получаемой за счет достигнутого снижения издержек. Недостаточность денежной выручки затрудняет также финансирование проектов развития и модернизации за счет привлечения заемных средств и средств от продажи муниципальных облигаций. Впрочем, этот недостаток, по сути, является общим для многих монополий в России и за рубежом.

         Локальные естественные монополии (в отличие  от "Газпрома") не имеют никакой  экспортной выручки. Гранты и бюджетные  субсидии стали чуть ли не главным  источником финансирования инвестиций, ежели таковые вообще имеют место. В итоге государственный бюджет и экологические фонды вынуждены нести основное бремя финансирования. 

        2.3 Роль государства в регулировании работы естественных монополий. 

       Антимонопольное законодательство начало развиваться в США и Европе почти на век раньше России. В СССР антимонопольного законодательства не было до самых последних дней его существования (закон «Об ограничении монополистической конкуренции в СССР» был подписан 10 июля 1991 г.). В нем просто не возникало необходимости, пока все предприятия являлись государственными.

       В США же над этими проблемами начали задумываться еще в конце 19 веке. Так, Акт Шермана вступил в  силу 2 июля 1890 года.

       Акт Шермана  — первый антитрестовский  закон США, провозгласивший преступлением препятствование свободе торговли созданием треста и вступление в сговор с такой целью. Акт обязывал федеральных прокуроров преследовать такие преступные объединения и устанавливал наказание в виде штрафов, конфискаций и тюремных сроков до 10 лет. Акт Шермана действует, в существенной части, по сей день, включен в федеральный Кодекс Соединённых Штатов (часть 15, параграфы 1-7).

       В течение десятилетия после своего принятия закон почти не применялся, пока президент Теодор Рузвельт не начал активно использовать его в своей антитрестовской кампании.

       Акт Шермана был направлен не против трестов (монополий) как таковых, но против явных ограничений свободы  торговли (как между штатами США, так и международной) — в том  числе, персонально против Джона  Рокфеллера и его Standard Oil.  Согласно закону фирма, контролирующая более 65% рынка, могла быть обвинена в попытке монополизации. Однако там, где господствовали несколько фирм (олигополия), обвинение в попытках монополизации снималось.